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中美特大城市住房为何均成劳动力流动障碍

2017年05月26日 10:24 来源于 财新网
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中国与美国虽然产权制度不同、城市规划差别明显,甚至地方政府架构也是迥异,但是在特大城市,限制住房供给却均成为劳动力流动的障碍
香港大学法律学院助理教授乔仕彤认为,从根源看,中美特大城市的治理,有意或无意,均是以土地为中心,现有“业主”最大化其土地收益的目标主导了城市治理。木森/东方IC

  【财新网】(记者 周东旭)“中国与美国虽然产权制度不同、城市规划差别明显,甚至地方政府架构也是迥异,但是在特大城市,限制住房供给却均成为劳动力流动的障碍,既不公平,也无效率。”近日,香港大学法律学院助理教授乔仕彤在中国人民大学的“法律、治理与发展”跨学科工作坊演讲时点明上述现象,工作坊由人大法学院熊丙万副研究员主持。

  乔仕彤介绍,在纽约,目前可负担的住房数量只能满足大约一半的中低收入群体的需求,而在旧金山,从2009年到2015年,总共新增了123000份工作,但同期只增加了11000套住房,很多人因此被迫离开,从纽约和旧金山等流向住房成本较低的地方。

  在中国的特大城市,亦有研究证明,新增住房同样不能满足日益增长的需求。乔仕彤说,事实上,在旧金山以及纽约等地,“可以盖更多的住房,实际上还有更大的空间,但是,政府颁发的建设许可却很少。”在中国,一些特大城市的住宅用地容积率也远远低于美国的纽约等,容积率上限偏低。

  在乔仕彤看来,从经济层面而言,住房供给限制了外来人口,客观上成为中美特大城市的共同现象。“过于严格的土地管制和城市规划,使得大城市的住房供给未能满足中低收入人群的住房需求。”

  乔仕彤进一步要探讨的是,为何两种截然不同的城市治理制度,最终却均是住房供给不足,中低收入人群被拒绝在城市之外。这也正是乔仕彤与宾夕法尼亚大学Wendell Pritchett教授正在合作的研究项目。

  中美两国的地权及规制制度起源迥异,但某种程度上又殊途同归。乔仕彤介绍,在中国,改革开放前土地完全由政府掌握,政府可以直接以土地所有人身份决定土地用途,当时的城市规划实际上是附属于经济规划。市场化改革以后土地产权逐渐转移到市场主体手中,政府因此需要通过规制来协调土地用途,这才慢慢有了控制线详细规划(包括深圳的法定图则)这些类似于美国区划的制度。而美国的区划制度产生之前,政府对土地用途的限制非常少,区划制度产生之初也主要是为了防止不同土地用途之间的相互干扰。但发展到今天,美国很多城市也面临着规制过于严格的问题,比如一个社区内到底是可以建一个卧室的住房还是两个卧室的住房,可不可以盖公寓大楼,都面临着严苛的政府管制。

  两个国家的城市土地使用管制制度起源不同,关于产权的观念与制度也不一样,但目前都处在一个政府的规制权力和个体的产权交织的状态,而且均表现为规制过于严格。

  乔仕彤介绍,美国区划是以业主和业权为中心,而中国规划更多是以政府和发展为中心。1926年的Village of Euclid诉Ambler Reality CO案是美国区划史上极具标志性的案件,在此之前,区划条例在美国各地纷纷出现,其中以1916年纽约市的区划条例为标志。与之相对,土地所有人或使用人挑战“区划条例”合宪性的案件亦层出不穷。

  上述案件中,Ambler公司在克里夫兰城郊的Euclid村拥有的一块68英亩土地被划分成三种不同的用途,而不同的用途(工业或是住宅)价值差别巨大。双方因此发生分歧。Ambler提起诉讼,认为区划条例通过限制用途实质性降低了土地价值,相当于剥夺Ambler的财产。联邦最高法院最终支持了Euclid村,从联邦层面肯定区划法规的合法性。

  乔仕彤分析,表面看,区划与产权是矛盾的,但是,美国区划的产生和发展恰恰是为了保护产权,只不过这里的产权指的是已有业主的产权。一个社区的既有业主需要通过区划来保护其房产的价值乃至相应的生活方式,比如在上述案件中,Euclid社区希望通过区划限制城市和工业的扩张。由于房产也是美国中产阶级主要的投资,业主们往往非常关心其产权的价值,一定程度上存在对产权的“迷恋”。新增建设往往会对社区既有的房产价值形成冲击,这导致在美国业主们往往强烈反对新的房屋建设。在美国,基层的社区对区划变更拥有很大的影响,而社区很大程度上又掌握在业主手中,这导致在美国住房和其他的建设都非常困难。

  这也就表现为增长机器与邻避运动的竞争。在美国,乔仕彤解释,房地产商和政府官员构成增长机器,支持建更多房子,而为数众多的业主,则把控城市区划,行使否决权,使得很多住房项目无法落地。所以,美国有学者就提出,其城市区划存在集体行动困境,类似中国街道办或者村的单位都可以对区划拥有否决权,大家客观上并不反对建设更多的住房,但是都不想承担过多的住房带来的负担。也就是说,建房子可以,但不要在自己的社区里。为此,耶鲁大学法学院的David Schleicher教授和纽约大学的Roderick Hills教授建议美国的大城市应该用大都会规划代替区划,用集中决策代替分散决策。

  乔仕彤随即提出疑问,按照上述逻辑,中国的特大城市应该有动力和能力建造更多的住房,因为中国的城市政府有集中决策的能力。

  可最终结果并非如此。乔仕彤说,仔细观察中国城市的土地供给和规制,会发现两个现象:一个是工业用地的过度供给和住宅用地的供给不足,二是用地容积率普遍偏低。两者结合起来也就导致了中国大城市的住房供给不足。就最终结果来看,中美两国的大城市殊途(产权、政府与规制起源迥异)而同归(用途管制过于严格导致住房供给不足)。

  究竟如何解释中美之间的“异同”,乔仕彤认为,从根源看,中美特大城市的治理,有意或无意,均是以土地为中心,现有“业主”最大化其土地收益的目标主导了城市治理。尽管在美国主要是分散的私人业主,而在中国,城市政府则是最大的主导者。

  “一旦执着于产权的短期价值和负担,无论政府还是个体实际上都会歧视没有购买力的人。已有的业主要追求产权收益最大化,往往会客观上不利于外来群体,尤其是当这些外来群体消耗了公共资源同时又无法给现有业主带来直接经济收益的情况下。所以,某种程度上可以说,以现有产权人利益为中心的治理必然带来限制外来者中的中低收入群体的结果。”乔仕彤说。

  “以产权的直接价值和收益为核心的城市治理模式从长远来看不利于城市最大化集聚带来的经济效率,更不利于阶层流动和社会公平。”乔仕彤认为,在中国,城市政府主导的经济发展模式,对无房者其实是不利的,而在土地收益层面,有房者与政府的利益更趋于一致。

  因此,乔仕彤提出反思,城市到底是什么?“如果是一个企业的话,就要最大化股东的利益,在现有城市治理结构下,拥有房子者属于股东之一。但是,城市还应该是共同体,应该走向以公民权为中心的治理。”

  “一个人在城市有工作,就应该有立锥之地。”乔仕彤建议建立有效的公共参与机制,尤其是要促进非(未来)业主的参与,没有产权或者未来可以拥有产权的人要发挥更大的作用。同时,也应该转变地方财政模式,建设更为包容的城市,“从经营城市真正转变为治理城市。”

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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