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矿业权流转的规范与保护迎来新契机

2017年07月31日 10:48 来源于 财新网
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《司法解释》对于矿业权流转保护的确认,从司法层面再次确认了矿业权的可转让性,并从司法裁判规则的角度对矿业权的财产属性和行政许可属性予以分离,消除阻碍矿业权流转的不合理因素
2017年2月20日,最高人民法院网发布“最高法审议并原则通过审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释”的消息。图/视觉中国

  李显冬 曹宇︱文

  中国政法大学国土资源法律研究中心主任 内蒙古大学法学院讲师

  2017年2月20日,最高人民法院网发布“最高法审议并原则通过审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释”的消息,审理矿业权纠纷的司法解释的颁行正式提上日程。2017年7月27日,《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释[2017]12号)(以下简称“司法解释”),如约而至。

  创制原则:坚持问题导向,体现基本共识

  调整矿业权纠纷的主要法律依据为《矿产资源法》(1986年制定,1996年修改)以及国务院的三个配套规定(1998年制定)。但二十年来矿业经济的迅速发展对于规则需求的缺口,更多的是通过矿业政策加以填补。司法实务中,全国各级法院对相关法律、法规乃至矿业政策的理解差异较大,裁判标准不一。

  《司法解释》的颁行是司法机关对于矿业权纠纷裁判规则供给不足的集中回应,可谓是司法裁判规则层面的供给侧改革。《司法解释》共计23个条文,涉及矿业权纠纷的审判理念,矿业权出让合同,转让合同、矿业权抵押以及环境公益诉讼等司法实务中颇具争议,又迫切需要统一裁判规则的诸多问题。

  考察《司法解释》的基本规范,其创制原则奉行问题导向的基本原则,是就司法审判实践中涉及矿业权纠纷中的具体问题的针对性回应,而对于编排体例与逻辑结构则选取了放宽的策略,并不过分追求。《司法解释》23条的篇幅相较而言,是选取“小方案”的结果,是就矿业权纠纷中争议问题处理的基本共识的确认,对于司法实践中不够突出且普遍性不足的问题则不予涉及。值得注意的是,早在2016年7月最高人民法院公布矿业权纠纷十大典型案例,就矿业权纠纷中的部分突出问题的处理,给出明确的司法态度。“典型案例”构成了《司法解释》适用的重要补充。

  概念定位:立足物权法规定,遵从矿业权的他物权定位

  依据现行法的规定,矿业权的设置是杂糅物权、行政许可,乃至企业资格等因素的综合体,受到公法与私法机制的共同调整。现行矿产资源法就矿业权的法律设计采取了民事权利与行政许可混搭的方式以及矿业经济本身的复杂性,是导致矿业权纠纷法律适用困难的重要原因,而矿业权的属性定位,是解决矿业权纠纷以及正确适用法律的基础。

  2007年颁行的物权法(第123条),将矿业权纳入用益物权的体系,明确矿业权他物权的属性定位,为矿业权的法律规制提供了新的视野。但关于矿业权概念与属性的法律争议并没有因为物权法的颁行而定分止争。就此次《司法解释》而言,其审判理念与规则设计极大的彰显了对物权法精神的致敬,不在矿业权概念与属性的学理争议之上纠结不前,突出考虑矿业权民事权利的基本属性。

  2000年国土资源部颁发的规范性文件《矿业权出让转让管理暂行规定》,已经明确“矿业权适用于不动产法律法规的调整原则”。《司法解释》对此予以沿袭与固定,确定了《物权法》中不动产规则适用于矿业权纠纷的空间,尤其为《物权法》第15条区分原则的适用奠定前提。遵从矿业权他物权的定位,对于矿业权转让的保护实为利好。矿业权转让合同的效力认定、报批条款的独立性等规则正是以矿业权的物权属性作为基础,从而具体展开。

  审判理念:民事权利与行政许可的适度区分

  矿业权纠纷审理对矿业权设置中的民事权利与行政许可因素进行适度区分,是遵从矿业权他物权定位的具体技术路线,也是矿业权纠纷审判理念的重要转变。

  矿业权的他物权属性决定其可转让性的根本特征。《司法解释》尊重矿业权的可转让性,保护矿业权流转。从应然性的角度考虑,矿业权的转让对于矿业权市场的建设,乃至市场在矿产资源配置中起决定性作用具有重要的制度意义。“应当依法保护矿业权流转,维护市场秩序和交易安全”(《司法解释》第1条)的价值追求,明确了司法实践对于矿业权转让的积极态度。《矿产资源法》确立的“以禁止为原则,以转让为例外”的矿业权流转态度,一直以来都是矿业领域市场化改革的重点方向。地质矿产主管部门的系列规范性文件与改革措施已经迈出了“矿业权转让为原则,禁止为例外”的尝试。此次《司法解释》对于矿业权流转保护的确认,从司法层面再次确认了矿业权的可转让性,并从司法裁判规则的角度对矿业权的财产属性和行政许可属性予以分离,消除阻碍矿业权流转的不合理因素。

  制度抓手:矿业权流转合同是规制重点,其效力判断是主要路径

  值得注意的是,“合同”显然是《司法解释》的高频词,仅有的23个条文中,“合同”一词共计出现28次,大部分条文围绕矿业权流转合同展开。如此设计的原因在于:第一,司法实务中,矿业权流转合同纠纷占矿业权纠纷的绝大比重,是容易引发纠纷的高频问题。第二,突出矿业权的物权属性,区分矿业权中的民事权利与行政许可因素,决定了矿业权流转合同是规范的重点内容。近年来各省法院已经就矿业权流转合同的处理积累的相当的经验,形成了处理该类案件的基本共识。《司法解释》将司法实践中的临时性措施予以定型化,进而更好的指导司法裁判,妥当的处理相关纠纷,减少同案不同判的发生频率。

  综合考察《司法解释》的规范设计,呈现出尊重矿业权流转当事人的意思自治,未经审批不影响合同效力的基本规则。矿业权流转包括矿业权出让与矿业权转让,前者为一级市场,通常县级以上地质矿产主管部门作为出让人,受让人为市场主体;后者为二级市场,指市场主体之间矿业权的转让。《司法解释》规范的重点内容在于出让合同与转让合同的效力,其中尤其亮眼的变化在于确立矿业权出让合同与转让合同的效力,原则上自成立之日生效。具体而言,矿业权出让合同的效力为“当事人请求确认自依法成立之日起生效的,人民法院应予支持”,当然“除法律、行政法规另有规定的情形外”(《司法解释》第2条),“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力”,当事人“仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的,人民法院不予支持”(《司法解释》第4条)。

  矿业权流转合同,尤其是转让合同在当事人意思表示一致的情况下,《司法解释》原则上对其效力予以正面评价。但考虑到矿业权除却物权属性之外的公益属性,《司法解释》对特定情况之下的矿业权转让合同的效力给予否定性评价。

  其一,《司法解释》第五条 未取得矿产资源勘查许可证、采矿许可证,签订合同将矿产资源交由他人勘查开采的,人民法院应依法认定合同无效。

  其二,《司法解释》第十二条 矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费,放弃矿山管理,不履行安全生产、生态环境修复等法定义务,不承担相应法律责任的,人民法院应依法认定合同无效。

  其三,《司法解释》第十八条 当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源,违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的,人民法院应依法认定合同无效。

  此外,矿业权出让中,受让人因为违反法定或者约定的义务,可能导致出让方解除矿业权出让合同。受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求,在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正,或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证,或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款,出让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持(《司法解释》第4条第2款)。

  综上而言,《司法解释》对于矿业权流转的调整主要采取私法调整的思路,对于矿业权流转合同,物权变动等问题的裁判规则与物权法、合同法确定的私法精神与裁判规则一脉相承。矿业权公益属性并没有因为偏私型的调整机制而遭到忽视,反而通过对合同效力的否定性评价以及合同解除权的设置等法律技术,将公法上的目标加以植入,依然是公私法综合调整的法律机制的呈现。

  规则创新:矿业权抵押的调整的基本规则业已成型

  鉴于特定的历史背景与现实需求,《矿产资源法》尚未将矿业权抵押纳入调整的范围。随着矿业经济领域改革的持续深入,矿业权的价值性愈发凸显,作为矿山企业核心资产的矿业权,其融资担保的功能亦随之得到重视。矿业权抵押的实践对其抵押规则的供给提出了现实需求,地质矿产主管部门(国土资源部)在其系列的规范性文件中,尤其是《矿业权出让转让管理暂行规定》就矿业权抵押予以确认。但此种确认更多的是从矿业权抵押的概念与程序进行了粗线条式的勾勒,矿业权抵押合同的效力以及抵押权的设立、实现等核心问题尚未涉及。

  《司法解释》就矿业权抵押的规制路径,严格的遵循了《物权法》第15条确立的区分原则,将矿业权抵押合同的效力与抵押权设立的效力加以区分,其中抵押合同的效力“自依法成立之日起生效”,“未经主管部门批准或者登记、备案为由请求确认抵押合同无效”将无法得到人民法院的支持(《司法解释》第14条),而矿业权抵押权的设立则依赖于抵押登记。关于登记的理解则需要进行扩张解释,“颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续,视为前款规定的登记。”(《司法解释》第十五条)。如此处理的原因在于矿业权登记制度的升级与改革尚未完成,矿业权抵押登记的机构以及相关程序仍然缺位,当前的矿业权登记较物权法确立的登记制度存在“代差”。因此,《司法解释》采取扩张解释的方式用既有的“抵押备案”实现“抵押登记”的基本功能。此种处理方式属于临时性的应急措施,随着矿业权登记制度的完善将会因为完成历史使命而失去效能。

  此外,《司法解释》针对矿业权本身的特殊性就其实现与物上代位性进行了特别化的规范。其一,矿业权抵押权的实现。“拍卖、变卖矿业权或者裁定以矿业权抵债”等(《司法解释》第十六条)矿业权抵押权的实现方式符合物权法确立的抵押权实现的基本规定,特殊之处在于《司法解释》就矿业权竞买人、受让人的资质条件进行了明确的限制。其二,物上代位性。依据物权法规定担保物权具有物上代为性的特征,此处《司法解释》第十七条不仅对此予以重申,更加丰富了矿业权全部或者部分灭失的原因。除却“抵押期间因抵押人被兼并重组或者矿床被压覆”之外,“等”字的解释仍然具有广阔的空间。

  价值诉求:生态文明不容忽视旨在强化生态环境保护

  尽管《司法解释》的主线围绕矿业权合同与物权变动等私法问题展开,但生态文明与环境保护的价值诉求贯穿始终,除却《司法解释》第1条予以强调之外,此种价值诉求还强有力地呈现在具体的规则设计之中。

  其一,否定合同效力。诚如前文所述,以环境保护为核心内容的公共利益的价值诉求将对矿业权流转合同的效力产生影响。此种影响一方面表现为司法机关对于当事人之间合同效力的否定性评价,例如在特定区域内勘查开采矿产资源的合同,再如不履行安全生产、生态环境修复等法定义务的矿业权租赁合同等。此外,矿业权出让合同中的受让人因为资质的缘故可能导致出让人解除合同。

  其二,提起公益诉讼。《司法解释》第21条“勘查开采矿产资源造成环境污染,或者导致地质灾害、植被毁损等生态破坏,法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼的,人民法院应依法予以受理”的规定,使得矿产资源开发产生的负外部性的处理与当前立法确立的公益诉讼制度加以对接,成为超越当前矿产资源立法的新举措。

  其三,发出司法建议。“人民法院在审理案件中,发现无证勘查开采,勘查资质、地质资料造假,或者勘查开采未履行生态环境修复义务等违法情形的,可以向有关行政主管部门提出司法建议,由其依法处理;涉嫌犯罪的,依法移送侦查机关处理”(《司法解释》第22条)的规定,是为了实现环境保护价值追求的司法能动性的体现,但这种能动性是有限度的,其兼顾了司法权与行政权之间的必要界限。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈华懿子
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