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铁路改革方案仓促形成 关键问题尚需顶层设计

2017年08月29日 11:57 来源于 财新网
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近期深化铁路改革的“路线图和时间表”形成过程可能比较仓促,拟解决的关键问题也不太全面,很可能只是一个初步方案,亟需进一步加强顶层设计予以确定
中国铁路总公司(以下简称中铁总)正在推进铁路企业公司制改革。图自东方ic

  文 | 左大杰

  西南交通大学交通运输与物流学院副教授、博士;西南交通大学中国高铁发展战略研究中心副主任、客座研究员

  据财新网报道 ,中国铁路总公司(以下简称中铁总)正在推进铁路企业公司制改革,本着先易后难的原则,分三步进行,即2017年底前完成中铁总非运输企业公司制改革,其次是中铁总所属18个铁路局(公司),最后是中铁总。结合 “三步走”方案,以及对于深化铁路改革关键问题的认识,笔者认为加强顶层设计是当前深化铁路改革的当务之急。

  对铁路改革“三步走”方案的总体评价

  第一步所涉17家非运输企事业单位大多本身就是公司制,有些企业甚至具有现代企业制度的所有特征。首先从这些企事业单位入手,改革起步快、步伐稳、见效快,非常值得肯定。

  第二步完成18个铁路局(公司)层面的改革,第三步完成中铁总层面的改革,作者认为这个思路也应给予肯定。其中,第二步非常关键,它深刻涉及铁路网运的关系问题。十几年前铁路改革被迫搁置,主要原因也是在网运关系问题上没有达成统一意见。

  笔者认为,上述深化铁路改革“路线图和时间表”的形成过程可能比较仓促,拟解决的关键问题也不太全面,很可能只是一个初步方案,亟需进一步加强顶层设计予以确定。

  新形势下深化铁路改革的关键问题

  当前深化铁路改革必须解决如下12个关键问题。

  第一,铁路的国家所有权政策问题。目前,如何处理国家与铁路之间的关系、如何明确国有经济在铁路行业的功能定位与布局、国有经济如何在铁路领域发挥作用,是全面深化铁路改革在政策层面的首要关键问题。

  第二,铁路网运关系问题。铁路网运合一、高度融合的管理体制,是阻碍社会资本投资铁路的“玻璃门”,也是铁路一系列深层次问题难以解决的根源。如何优化铁路网运关系,是全面深化铁路改革在技术层面的首要关键问题。

  第三,铁路现代企业制度问题。十八届三中全会明确提出,“进一步深化国有企业改革,推动国有企业完善现代企业制度”。中铁总及所属18个铁路局、三个专业运输公司绝大多数不具有现代企业制度的特点,公司制、股份制在运输主业企业中还不够普遍。

  第四,铁路混合所有制问题。发展铁路混合所有制不仅可以提高铁路国有资本控制力和影响力,还能够提升铁路企业的竞争力。当前我国铁路运输主业仅有3家企业(分别依托3个上市公司作为平台)具有混合所有制的特点,铁路国有资本影响力与控制力极弱。

  第五,铁路投融资体制问题。铁路投资再靠国家单打独斗和行政方式推进走不动了,非改不可。投融资体制改革是铁路改革的关键,要依法探索如何吸引社会资本参与。尽管目前国家、各部委、各地方出台了一系列鼓励社会资本投资铁路的政策,但是效果远不及预期,阻碍社会资本投资铁路的“玻璃门”依然存在。

  第六,铁路债务处置问题。中铁总在政企分开后承接了原铁道部资产与债务。中铁总2016年负债已达4.72万亿元(较上年增长15%),当年还本付息就达到6203亿(较上年增长83%);随着《中长期铁路网规划(2016-2030)》的不断推进,在铁路投融资体制改革不能取得实质性突破的背景下,铁路债务总体规模将加速扩大,铁路债务风险将逐步累积。

  第七,铁路运输定价机制问题。目前,铁路运输定价、调价机制还比较僵化,适应市场的能力还比较欠缺,即使铁路具有明显技术经济优势的中长途与大宗货物运输也曾逐渐向公路运输转移。建立科学合理、随着市场动态调整的铁路运价机制,对于促进交通运输供给侧结构性改革、促进各种运输方式合理分工,具有重要意义。

  第八,铁路公益性补偿问题。我国建设了一定数量的公益性铁路,国家铁路企业承担着大量的公益性运输。当前铁路公益性补偿机制存在制度设计缺失、补偿对象不明确、补偿方式不完善、监督机制缺乏等诸多问题。公益性补偿机制亟须一个系统性的制度性安排。

  第九,铁路企业运行机制问题。目前,国家铁路企业运行机制仍受制于中铁总、铁路局两级法人管理体制,铁路企业运行的有效性和市场化不足。而且,中铁总和各铁路局目前均为全民所有制企业,实行总经理(局长)负责制,缺乏现代企业制度下分工明确、有效制衡的企业治理结构,决策与执行的科学性有待进一步提高。

  第十,铁路改革目标路径问题。十八届三中全会以来,电力、通信、油气等关键领域改革取得重大突破,但铁路改革顶层设计尚未形成或公布。个别非官方的改革方案对我国国情与铁路实际情况缺乏全面考虑,并对广大铁路干部职工造成了较大困扰。“十三五”是全面深化铁路改革的关键时期,当前亟须结合我国铁路实际明确铁路改革的目标与路径。

  第十一,铁路改革保障机制问题。全面深化铁路改革涉及经济社会各方利益,仅依靠行政命令等形式推进并不可取。目前铁路改革的组织领导、法律法规、技术支撑、人力资源、社会舆论等方面没有形成合力,个别方面还十分薄弱。

  第十二,铁路监管体制问题。铁路行业已于2013年3月实现了政企分开,但目前在市场准入、运输安全、服务质量、出资人制度、国有资产保值增值等方面的监管还存在监管能力不足,监管职能分散等问题,适应政企分开新形势的铁路监管体制尚未形成。

  新形势下深化铁路改革的几点建议

  第一,正确认识深化铁路改革时机。“十三五”是全面深化铁路改革最佳时间窗口。一是十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为全面深化铁路改革提供了行动指南。二是我国国有企业与国有资本力量日益壮大,能够为深化铁路改革提供资金支持。三是关键领域深化改革取得突破,特别是通信领域成立铁塔公司的共享竞合模式已经成为国企改革的三大范式之一,为深化铁路改革提供了经验借鉴。四是近年来铁路快速发展为改革提供了坚实的物质保障。五是当前铁路一系列深层次问题十分突出,铁路内部改革呼声日益增高,夯实了全面深化铁路改革的民意基础。六是铁路发展所需人员增量与铁路改革所需调减的人员数量恰好抵消,有效减弱改革带来的稳定风险。

  第二,充分认识深化铁路改革的复杂性。新形势下深化铁路改革面临的上述十二个关键问题,远比2000年前后更为复杂。这些问题个个都是“硬骨头”,处处都要“涉险滩”,并非简单的“网运分离”或“路局合并(区域分割)”两种方式的取舍,而必须全面考虑上述各种挑战,进而形成铁路综合改革方案。

  第三,尽快明确有关部门在深化铁路改革进程中的职责。对于有些问题,中铁总作为一家企业,没有权限或职能提出解决方案。以铁路债务问题为例,国函〔2013〕47号文(《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》)明确指出,“由财政部代表国务院履行出资人职责”、“在中央政府统筹协调下,综合采取各项措施加以妥善处理,由财政部会同国家有关部门研究提出具体处理方式”,因此铁路债务处理方式,应该是财政部的职责而非中铁总的职责。

  第四,尽快成立有关机构加强铁路改革顶层设计。铁路路网链接城乡,又关联着几十个产业的兴衰迭代,可谓牵一发而动全身。铁路改革涉及数万亿资产与债务,涉及铁路干部职工210万人,决策维度极多、难度极大,很多决策事项已经超出了某一部委的权限,更是远远超出了中铁总作为一家企业的权限。鉴于铁路在经济社会改革发展中的重要地位,以及深化铁路改革的严峻形势,作者建议由最高决策层牵头组建一个跨部委的深化铁路改革工作小组并直接对最高决策层负责,应尽快对深化铁路改革的若干关键问题展开深入研究,尽快形成新时期深化铁路改革的指导意见,这对于当前深化铁路改革具有重要意义。 

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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