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以会计视角看PPP风险应对

2017年12月01日 12:02 来源于 财新网
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PPP不仅是一种融资手段,更是一次体制机制变革,涉及行政、财政、投融资体制改革各方面,PPP项目的参与方都应该提高认识,形成共识
在PPP改革实践中,一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险。图/东方IC

    文 | 张连起 

    全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人

  经过4年努力,PPP改革取得了预期成果。建立了“五位一体”制度体系,形成了一个统一的大市场,落地了一大批支持转型发展和民生保障的项目。这项改革促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革,推动了经济发展模式和产业业态的创新,在正确处理政府和市场关系、统筹政府和市场两个资源方面,开展了先行先试的探索。

  这项改革促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革,推动了经济发展模式和产业业态的创新,在正确处理政府和市场关系、统筹政府和市场两个资源方面,进行了先行先试的探索。据我们统计,截至今年9月底,全国已进入开发阶段的项目达6778个,总投资约10.1万亿元,其中已落地项目2388个,投资额约4.1万亿元。我国已建成全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

  但是,我们也要清醒认识到,在PPP改革实践中,一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险。对此,我们应高度警惕并要切实加以解决。

  抓规范严监管控风险,促进PPP事业可持续发展

  PPP模式下的新城开发项目往往呈现资金需求量大、投资周期长、回报率低等特点,传统融资渠道在融资期限上匹配度低、融资利率高,对融资担保的高要求也进一步加大融资难度和融资成本,存在较高的融资风险。

  PPP项目事关政府和社会资本方在项目中的投入与产出等利益安排,影响着社会资本方参与项目的意愿和政府方实施项目的动力和能力,因此,十分重要与关键。而投入与产出则与项目投资总额、资本金、现金流及投资回报率等财务指标密切相关,只有将这些财务指标经过测算和妥当设定后,交易结构设计才能合理确定与完成,从而为项目推进奠定前提与基础。

  在实际操作中,大多数PPP项目的资本结构安排却不尽合理,表现为自有资本较低、过度依赖银行贷款、融资成本高等问题,动辄几十亿甚至上百亿的投资规模,给企业带来巨大的资金压力,一旦贷款和还款期限安排或衔接不合理,极易出现无法如期还贷的风险。再者,如果遇到政府融资政策、行业融资限制及资金回笼滞后等问题时,城市综合开发企业的财务风险和资金风险将凸显出来,进而引发系统性投资风险。

  1.投资风险

  PPP是政府特许经营方式之一,且城市综合开发业务往往捆绑土地,其项目建设和运营的顺利与否势必与国家政策和政府行为密切相关,政策的不利变化、政府的信用问题都将给社会资本带来较大的投资风险。项目实施前如果未对宏观经济、区域经济、规划、人口、市场供需、价格承受水平等方面进行全面的评估和调研,再加上城市综合开发项目往往规模大、周期长的特点,势必造成大规模土地价值、价格上不去,从而影响投资收益回收的问题,进而导致整体项目投资失败。

  2.资金回收风险

  PPP模式要求必须有运营环节,但城市综合开发项目一般兼具复杂性强、价格调整机制不灵活、市场化程度不太高、需求长期稳定性差等特点,再加上政策、管理、市场等因素影响,PPP模式下的城市综合开发项目收益不确定性增强,往往存在较大的资金回收风险。此外,如果政府在同一或相近区域内反复建设或批准与该PPP项目带有同种属性的项目建设,将造成PPP项目市场资金需求的分流,收益不确定性进一步加剧,社会投资人与其相关的债权人资金链断裂,造成较大的资金风险和财务风险。具体到PPP模式下的城市综合开发业务时,由于一个区域内经济总量和人口数量有限,但政府在同一或相近区域内同时批复实施多个新城开发项目,就会导致整体的土地去化市场风险,以及运营阶段的产业导入不足、各类公共设施使用率低等运营风险,巨额投资资金无法正常回收,企业效益降低。

  3.成本控制风险

  城市综合开发建设经常集规划设计、投资开发、房屋工程、基本建设以及后续的运营维护为一体,PPP模式为风险分配机制,政府将设计、建设、运营及维护等工作风险整体转移至社会资本方,如果企业外部条件或内部管理出现问题,将面临较大的成本超支风险。另外,在PPP项目执行到运营阶段,如果项目建造完工投产的公共设施产品无法在数量和质量上按照计划成本提供服务,运营成本将急剧增加,无法覆盖投资成本,就会出现严重亏损的风险。再者,城市综合开发项目必然涉及大量建设材料和施工设备的采购,如果长周期内遇到价格大幅上升,再加上管理粗放等因素,建设成本超支等风险将不可避免;PPP项目社会投资人的资金成本一般占其投资额的较大比重,碰上金融市场利率的上行周期,高额的融资成本将大额挤占企业的利润空间。

  4.税务风险

  PPP模式下的城市综合开业务囊括规划设计、建设施工、公司合资、股权转让以及后续的房地产开发和产业运营等业务,种类繁多且行业跨度较大,其税务往往兼具税种多、税率大、税负重的特征。如果税务筹划工作处理不好,将导致较大税务风险,会大大增加其综合成本。比如,鉴于城市综合开发企业投资巨大,对当地经济贡献较大,往往享受一些个人所得税、企业所得税或财政返还等优惠,但2014年国发62号文《关于清理规范税收等优惠政策的通知》明确规定,对特定地区和部门制定的税收等优惠政策进行全面清理规范,直接取消了企业的相关税收优惠收益。此外,2016年5月起“营改增”的全面实施,项目施工建设将面临增值税11%的高税率以及劳务费用的增值税抵扣困难等问题,如果过渡期税收筹划手段使用不当,将对分包报价和投资价差收益造成较大影响。

  规避上述风险,要抓规范、严监管、控风险。那么,要严守底线,狠抓规范管理;细化措施,严格风险控制;把住关口,系统优化管理;用好新科技,提升透明度建设;全面实施绩效管理,提高经济运行质量。

  根据《企业会计准则——基本准则》规定,企业应当按照交易或者事项的经济实质进行会计确认、计量和报告,不应仅以交易或者事项的法律形式为依据。《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》和《企业会计准则第37号——金融工具列报》等具体准则也规定,企业应根据所发行的金融工具的合同条款及其所反映的经济实质而非仅以法律形式,并结合金融资产、金融负债和权益工具的定义,在初始确认时对该金融工具或其组成部分进行分类,不得依据监管规定或工具名称进行会计处理。

  因此,采用名股实债的基金或信托方式融资,LP取得的固定收入要作为利息收入而非股息收入入账,且利息收入需要多交一道增值税,增加了税负,降低了投资收益。另外,LP到期退出,由谁回购及作价,应作出约定。在由项目公司回购的情况下,如果项目收益水平不好,现金流不充足,则无法回购,如果由其他股东回购,回购价格如何约定,超出项目实际盈利水平的价格,会造成其他投资人亏损。

  用好PPP会计监管“武器”防止地方政府融资“表外”化

  11月16号,《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)颁布,提要要进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。通知要求要统一认识,分类施策和严格管理。一方面是对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位和未建立按效付费机制的严格新项目入库标准,另一方面是对未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保和未按规定进行信息公开的入库项目进行集中清理。

  那么,要用好PPP会计监管“武器”,发挥出防止地方政府融资“表外”化的功能。这里提出以下建议。

  1.尽快制定专门的PPP会计准则,夯实PPP市场监管基础

  从严格意义上讲,目前我国并没有专门的PPP会计准则或监管制度。2008年财政部公布的《企业会计准则第2号解释》仅从6个方面回答了企业采用BOT参与公共基础设施建设业务的会计处理问题,简单地就企业会计主体如何确认建造服务收入、费用、工程价款等做了说明,没有对BOT及相关会计主体等的涵义进行界定。

  另外,《企业会计准则第2号解释》仅指出“BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产”,但没有进一步解释这类固定资产该做何处理。因此,《企业会计准则第2号解释》只是若干情况的说明,而非PPP会计准则。

  2017年4月公布的《政府会计准则第5号—公共基础设施》(以下简称“《第5号》”)也不涉及PPP的具体会计处理问题。《第5号》除了在第三条中规定“采用政府和社会资本合作模式(PPP)形成的公共基础设施的确认和初始计量,适用其他相关政府会计准则”外,再无其他关于PPP的条款,而这里的“适用其他相关政府会计准则”也语焉不详,据查至今尚无“相关政府会计准则”对政府会计主体如何处理PPP资产问题作相应的规定。

  近年来,全国推广运用PPP模式的势头十分迅猛,由于相关监管制度不完善或没有跟上形势的变化,出现了“明股实债、回购安排”、“伪PPP”以及地方政府违规违法担保等问题。

  另外,财政承受能力论证、物有所值评估等前置条件在一些地方也成了一种“形式”,很难起到筛选项目,甄别风险的作用。一些地方政府不顾当地的经济发展水平和财政承受能力,争先恐后地使用PPP模式从事基础设施项目建设。出现了越是经济落后的地区,入库的PPP项目越多,越是经济发达的省市,入库项目越少等现象。

  因此建议,参照国际会计准则委员会及国际公共部门会计准则委员会的相关准则,尽快制订、颁布适合我国实际情况的PPP会计准则;遵循“镜像互补”原则,同时出台针对政府和社会资本的PPP会计处理政策,防止“孤儿资产”的出现;建立健全PPP项目财务信息披露制度,完善PPP市场监管措施,规范地方政府的融资行为。

  2.将PPP项目纳入政府资产负债表,客观反映政府负债规模

  根据《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(以下简称 “43号文”)的规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借……地方政府举债采取政府债券方式。”

  可见,在我国,省级地方政府经国务院的批准,可以举借债务,但一般只能以发行地方政府债券的方式实施。虽然43号文件也鼓励地方政府通过PPP的方式创新融资机制,但PPP项下的债务并不属于政府债务,因为43号文件还规定:“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”

  PPP项下的偿债责任虽在政府与社会资本之间做了彻底“切割”,但这并不意味政府与投资者或特别目的公司之间不存在债务关系。在PPP模式下,似乎政府不仅增加了公共产品或公共服务的供给能力,而且还没有提高财政支出或债务规模,实则不然。

  由于PPP具有“时间转换器”的作用,政府可将传统模式下的“一次性”结账采购活动变成新模式下的“分期”付款交易行为。如某地方政府决定新建一个投资规模为1000万元、且由政府付费的项目,在传统模式下,政府要么扩大支出规模1000万元,要么举借债务1000万元,总之,这1000万元是需要在政府当期的账上反映出来。而在PPP模式下,政府无需在当期的账上记录该项资本性支出,只需在随后的10年中,平均每年向社会资本支付100万元的款项即可。

  如此,每笔款项只需在实际支出时,才反映在政府的账上,不体现为政府的债务,这也是收付实现制下的记账原则。从我国目前的实践来看,对政府付费类PPP项目的会计处理,采用的就是收付实现制。但收付实现制低估了PPP给政府带来的财政成本及风险。正是由于我国目前还缺少处理PPP资产及相应负债的会计准则,PPP资产及其负债也不反映在政府的资产负债上,或者说在当前的政策制度下,PPP项下的负债是不作为政府负债处理的,所以,导致PPP成了一些地方政府的一种“表外”融资工具,甚至为某些地方政府“隐藏”债务提供了便利。

  建议,加快政府综合财务报告的编制工作,将PPP项下的资产及负债(至少针对政府付费类PPP项目)记入政府资产负债表;利用现有的地方政府债务限额管理制度,设定每个省、市、县PPP投资总规模的上限,防止部分地方政府滥用PPP模式;扩大政府负债统计范围,将PPP项下的负债纳入其中,真实反映政府的负债规模。

  3.规范创新并重,坚持可持续发展

  加大违法违规问题查处力度。严格规范物有所值评价和财政承受能力论证,把好关口。创新优化风险分配,有效化解管理风险。

  4.创造公平有序的营商环境,提高民营企业参与度。提高支持民营企业的认识,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。保证企业合理投资收益,政府要带头遵法履约。细化财政、金融、价格等支持措施,提高民营企业的竞争能力。建立全面规范透明的预算制度,完善政府支出责任预算约束管理。加快市场透明度建设,提高市场整体运行效率。

  5.统筹国内国际两种资源,落实“一带一路”国际合作发展战略

  习近平总书记指出,“共建‘一带一路’倡议不是对外援助计划,而是共商共建共享的联动发展倡议”。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,支持企业以PPP模式参与“一带一路”项目建设。加强多双边合作,推动市场开放和政策协调,提高项目落地率。在论坛开幕前,财政部PPP中心和联合国亚太经社会(UNESCAP)共同签署了关于PPP方面的合作备忘录,双方将加强在制度建设、机构能力和市场开发等方面的合作,发挥PPP模式在亚太地区经济发展中的作用,为区域治理和发展贡献中国智慧和力量。随后,阿赫塔尔副秘书长在主旨发言环节将进一步阐述UNESCAP对PPP合作模式的理解和认识。

  6.完善政策鼓励民资参与PPP

  第一,进一步规范解释PPP定义。对作为PPP项目参与主体的“社会资本”予以补充说明,规定社会资本中国有资本权益占比,体现PPP参与方的民间资本主体性,清除歧视性准入门槛,破除行政垄断和行业垄断。

  第二,加强PPP项目库规范化建设。制定严格的PPP项目入库审核流程及机制,确保入库项目的真实性、时效性和可操作性。

  第三,建立健全PPP法规体系。加快推进PPP专门立法,完善司法解释,明确PPP项目诉讼途径,同意相关文件与招投标发实施条例的规定,进一步健全政策扶持体系和相关财政管理政策。

  PPP不仅是一种融资手段,更是一次体制机制变革,涉及行政、财政、投融资体制改革各方面,PPP项目的参与方都应该提高认识,形成共识。

  搞好PPP项目,一要加强制度顶层设计,注重法制化市场化的制度建设。二要进一步扩大开放领域,通过PPP模式扩大有效投资规模,促进社会资本的逐利性与政府有效监管有机结合。三要政府应有所侧重,积极扶持,在准入、融资、财税等方面加强对民营企业的政策引导和帮助。四要培育专业化的机构和人才队伍。开展PPP管理和实务培训,提高政府管理人员和基层工作人员实际操作能力。在推进“放管服”同时,加强项目分类管理,提升PPP项目管理水平。

  (本文为作者在中国民生银行与财新传媒联合举办的2017“一带一路”投融资高峰论坛上的发言,经作者授权发布)

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:刘潇
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