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从城乡分割到城乡融合:体制成本与成都经验

2018年03月02日 16:40 来源于 财新网
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成都开展的城乡统筹与城乡融合战略,关键是打破分割城乡的体制,发展城乡一体的土地产权市场,将城市增值收益中的收入流量分一部分给农村,让农村共享城市发展的收益
成都经验表明,在大城市乃至全国范围内,深入推进城乡统筹和城乡融合,对于发展农村和提高农民收入,是完全可行的。图/视觉中国

  文|路乾

  中央财经大学经济学院

  姚树荣

  四川大学经济学院

  城乡居民财产性收入的持续差距是一个事实。自2007年设立为城乡统筹改革试验区以来,成都市城乡财产性收入差距日益缩小,农民财产性收入快速增加。成都经验是,在初期采用确权及政府主导土地整治的城乡统筹战略,为农村土地产权市场的发展奠定了基础;在2010年后建立农村产权交易市场,以及由农民和企业为主体投资土地整治的城乡融合战略。从城乡割裂到城乡融合的过程,是体制成本不断下降的过程,也是不断赋予农民土地产权的过程。市场融合的深度取决于体制成本下降的程度。

  一、成都现象

  城乡之间持续的财产性收入差距是一个事实。2015年,全国城镇居民人均财产净收入为3042元,农村居民人均财产净收入只有252元。也就是说,城镇居民经由出租、出让房屋等资产所获得的收入,是农村居民的12倍!巨大的收入差距,致使农民离土离乡,村庄日益呈现凋敝的景象。城乡差距的根源是城乡土地市场的分割,农民的土地和房屋无法为其创造合法的财产性收入。

  为缩小城乡差距,从2003年起,中国制定了城乡统筹战略,期望用城市创造的巨大收入带动农村的发展。也是在那一年,成都开始了城乡统筹改革,并于2007年正式被批准为全国城乡统筹试验区。成都的城乡居民人均可支配收入比,从2003年的2.64,降为2015年的1.89。不但保持了持续下降的趋势,而且在同为超过千万人口的大城市中,从2003年的高于北京上海,降到2015年远低于这两个城市的水平,仅比天津略高(见表1)。

  表1:城乡居民人均可支配收入比

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数据来源:全国层面的数据以及北京、天津、上海与重庆的数据来自国家统计局

(2004、2009、2014、2015与2016)。

成都的数据来自成都统计局(2004、2009、2014、2015与2016)。

  注释:比率的计算,为城镇居民人均可支配收入除以农村居民人均可支配收入。

  成都城乡差距的缩小,反映了农民财产性收入的提高。2015年,成都城镇居民人均财产净收入是3655元,与天津相近,高于同属西部的重庆,但远小于北京(8492元)和上海(7915元)。与此相比,成都农村居民人均财产净收入却高达1692元,远高于其他城市,比位列第二的北京(1204元)要高出40%,约是全国平均水平(252元)的7倍。成都所做的事情,是在维持城镇居民的财产性收入的同时,大幅提高农村居民的财产性收入。也因此,当全国城乡居民财产净收入比是12倍之时,成都却缩小到了2.16倍,且远低于其他大城市(北京为7,天津为4,上海为10,重庆为8,见表2)。

  表2:分地区居民人均财产净收入(2015年)

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数据来源:全国层面以及北京、天津、上海与重庆的数据来自国家统计局(2016)。

成都的数据来自成都统计局。

  成都农村居民财产性收入的大幅提升,得益于成都开展的城乡统筹与城乡融合战略。其关键是打破分割城乡的体制,发展城乡一体的土地产权市场,将城市增值收益中的收入流量分一部分给农村,让农村共享城市发展的收益。

  截至2015年,成都共交易集体建设用地102宗,2221.42亩,8.09亿元,每亩土地平均为农民创造了36.42万元的收入。经由农村土地复垦,共成交建设用地指标600多宗、3.58万亩,成交金额100多亿。土地权利市场的发育,使农民的土地资产由自用的实物变成了可以交易的权利,农民的财产性收入大幅提高。

  中国的土地制度割裂了城乡土地市场。要建立城乡统一的土地产权市场,就需要打破一系列分割城乡的土地制度,大幅降低阻碍农村土地产权交易的体制成本。成都是怎样降低体制成本,从而建立了城乡一体的土地产权市场?成都经验是否可以在更大范围得到应用和实践?这是本文需要回答的问题。

  二、从城乡分割到城乡融合:一个体制成本的解释

  1. 体制成本假说

  体制成本是一种交易成本。科斯(1960)认为,在交易成本为零时,采取何种产权安排不重要。但是,当交易成本较高时,不同的产权安排会影响交易的效率,从而影响专业化分工的程度。张五常进一步把交易成本扩大为“制度成本”,包括“信息、谈判、起草和实施合约,界定和行使产权,监督管理的成本以及改变制度的成本”(Cheung, 1998)。只要在大于一人的经济体中,就会有制度,如果制度成本过高,甚至会导致市场交易不存在(Cheung,1998)。

  在现实世界中,传统、流行观念与社会强制力往往构建了成体系的制度,也即体制。周其仁(2017)强调“特别要关注那些由社会强制实施的组织与制度怎样影响个人的选择,并以此影响经济运行”。周其仁将“体制成本”界定为“举凡体制确立、运行和改变所耗费的资源,就是体制成本”。与“交易成本”和“制度成本”的概念不同,“‘体制成本’更强调成体系的制度而非单一的、个别的制度安排,特别是把重点放到约束着自发自愿行为的社会强制力本身的约束条件”。 在回顾中国改革开放的历程后,周其仁的结论是,“理解中国经验的基本线索,不是别的,正是以一系列制度的变革大幅度的降低了经济体系运行的成本”。

  本文提出,市场整合的深度取决于体制成本下降的程度。专业化分工与交换为人类社会创了财富。分工的深度取决于市场的厚度,后者取决于交易费用的高低。阻碍交易的因素越多,交易费用越高,交易数量就越少,市场就越不发达。市场越单薄,人们就越难从专注于一项工作中获得较大的市场回报,就不得不从事不同的事业。因此,交易费用的些许下降都会极大地提高市场的厚度和分工的程度,从而提升人类社会整体的财富水平。

  在不同的体制下,交易费用的高低不同,市场整合的深度就会有所不同。由社会强制实施的成体系的组织与制度构成了体制。体制中的组织与制度安排降低了整个制度体系的管理与运行成本,但是会增加市场整体的交易费用。在某些情况下,体制成本可能会高到市场交易不存在。

  既有和潜在的市场参与者有激励改变构成体制的组织和制度以降低体制成本。体制成本的下降会增加市场交易的范围,从而提高从专业化分工与市场交易中获得的收益。然而,传统、流行观念,以及既有体制下由社会强制实施的组织和制度会阻碍体制的改变。

  体制,也即成体系而相互关联的制度安排,而非单个的和不相关的制度,影响着经济的运行。因此,改变一个组织和制度安排时,其他相关的组织和制度就会冒出来阻碍改变体制的努力。要改变体制,就必须有一系列的改革,从而改变相连接的组织和制度安排。市场整合的深度取决于一系列降低体制成本的努力以及改变体系的程度。

  2. 中国的土地制度体系以及体制成本的升高

  中国现行的土地制度体系在1980年代后期开始构建,成型于1998年实施的《土地管理法》。改革之初,我国实际运行的是城乡两套独立的土地制度体系。农业部门管理农村土地,建设部门管理城市土地,常因权责交叉问题难以协调。城市土地以划拨为主,无偿使用,农村土地则因发展乡镇企业而无人管理。基于耕地快速减少及粮食安全的担忧,1986年我国成立国家土地管理局,试图把城市和农村的土地统一管起来。但是,国家土地管理局在构建之初,经常受到质疑。国家土地管理局于是提议构建耕地保护的国家政策,保护耕地逐渐成了国土部门合法性和权力的来源(王先进,2008)。

  1998年修订的《土地管理法》标志着土地制度体系的建立。这套制度体系的主要内容包括:(1)实行土地公有制,但国家可以征收集体所有的土地;(2)城市国有土地的有偿使用制度;(3)严格控制农地转为非农用的指标制度体系;(4)对包括宅基地在内的农村建设用地转让权的限制;(5)建立了垂直的土地管理组织,包括各地的土地管理局和土地监察制度。

  土地制度体系的建立,统一了城乡土地管理体系,降低了土地管理的体制成本,提高国土部门在体制内的重要性。但是以保护耕地为名对农村建设用地的限制,却提高了农村土地的交易费用,割裂了统一的城乡土地市场。城乡之间的土地交易市场被关闭了。土地制度变为了一套向城市开放、向农村封闭的权利制度体系。农村最重要的土地资源,无法与城市资金相结合,农民也就无法借助土地与房屋市场来提高财产性收入。

  3. 降低体制成本的成都策略

  本文对成都农民财产性收入提升的解释,是成都不断破除土地制度对土地权利市场的障碍,持续地降低体制成本。

  为打通被体制割裂的城乡要素市场,成都先后经历了城乡统筹和城乡融合两个阶段。2007年至2010年是城乡统筹阶段,成都市开展农村土地确权、实施土地整治和增减挂钩、实验集体建设用地入市,试图以政府的力量打破城乡分割。在既有体制下,政府推进的土地确权和土地整治项目,大幅降低了分割土地产权市场的体制成本,城乡差距得以缩小。

  城乡统筹战略降低了体制成本,但是既有体制的阻力又以其他方式涌现出来。政府在土地整治项目中获得了大部分指标转让的收益。土地指标不允许跨县交易。指标价格,也即农村土地产权的价值,并没有充分显现。要提高农村财产性收入以及鼓励更多投资进入农村,成都政府必须进一步降低上述体制成本。

  2010年至今是城乡融合阶段。成都政府逐渐退出土地整治,转向由农户和企业为主体参与土地整治,建立成都农村土地产权交易所(农交所),构建市场化的建设用地使用权交易体系(指标交易体系)。土地指标在农交所中交易,部分企业购买指标并用于乡村和城镇发展。伴随成都进一步降低体制成本和发展土地市场,农民收入进一步提升。

  在实施城乡融合战略时,另一组体制成本呈现了出来。土地指标不但无法跨县交易,且价格由政府固定。使用土地指标发展农村需要重重的政府审批。城乡融合的深度取决于体制成本进一步下降的程度。

  成都从城乡分割到城乡融合的发展历程,是农民土地产权不断完善的过程,也是割裂城乡土地市场的体制成本不断下降的过程。因为既有的土地制度构建了一系列互嵌的组织与制度体系,既有制度对市场发展的阻碍,不是以单一的、个别的形式呈现,而是以成体系的方式相继涌现。因此,改革不仅要突破某一项制度,降低单个制度的成本,而且要在不断改革中持续地降低成体系的体制成本。

  三、成都实验:阶段、制度创新与绩效

  (一)改革的背景:城乡分割的土地市场

  成都的城乡统筹改革,是在城市化大幅拉大城乡土地收益的背景下展开的。成都通过招拍挂国有土地所获得的收入,从2005年的129.8亿,上涨到2014年的552.7亿元。出让国有土地所得每亩均价,从2005年的83.2万元,跃升至2007年的216万元,此后虽受经济危机影响,在2008年跌回79.1万元,但随后逐年上涨,到2014年达到174万元。从每亩土地的出让单价来看,在2007年,成都更是曾创下单宗土地每亩8800万的纪录。土地出让收入的增加,为城市建设提供了资金,同时也意味着农村集体土地的价值被更大的低估了。城乡土地级差收益的扩大,动员包括政府、企业和村民多方来争取农村集体土地价值的释放。

  表3:成都国有建设用地招拍挂(2005-2014)

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数据来源:国土资源部,《中国土地与资源统计年鉴》(2006-2015)

  土地收益的提升让政府有能力加大反哺农村的力度。仅2014年,成都市财政对“三农”的投入达到408亿元。成都增加对农村的基础设施投入,剥离附着在户籍上的教育、医疗、社保、养老等多方面的不平等。例如,成都为每个村配备了40万元的村公基金,用于保安、清洁、社区文化等多种活动。截至 2014 年底,成都城乡居民养老保险参保人数达 323.79 万人,比 2007 年增加 314.66 万人,参保率达 97%,实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的转移接续。

  然而,城市向农村的补贴替代不了农村自身的改革。只要城乡土地市场是分割的,农村的资源无法利用城市市场创造出收益,农民贫穷的问题就得不到解决。农村居住分散、人口密度低,难以产生规模效应,这就为农村公共品的后续维护提出了挑战。如果农村不能发展出造血能力,仅仅依靠政府的投入,不但农民的收入难以有持续性地增长,已形成的农村资产也面临贬值的风险。这就要求找到一个长效机制,将农村资源与城市资金相结合,将城市化带来的巨大市场收益,切出一部分投向农村,为农村的发展创造可持续的资产和收入。成都改革的出发点,是突破既有土地制度,打通城乡分割的土地市场,增加农民的土地转让权,从而分享城市化带来的土地增值收益。

  (二)城乡统筹:政府推动的还权赋能实验

  1. 确权是交易的基础

  成都要打通分割的城乡土地市场,必须明晰农地的产权。产权的清楚界定是市场交易的先决条件(科斯,1959)。在真实世界中,产权在交易中不断得以重新界定。转让权的发展会促进使用权和收益权更清楚的界定。在集体所有的土地制度体系里,合法的土地市场缺失,致使我国农村土地权属不清。首先,农村缺乏与城镇等同的、具有法律权威的财产权利登记和转让体系。一旦集体土地进入市场,将面临巨大的土地变更登记需求。其次,政府部门之间的权力交叉不清致使产权边界不清。林业部门负责林地的管理、农委负责承包地、国土部门则负责建设用地,同一块土地常有交叉重叠的管理权限。这导致各部门的土地数据有相当大的差距,以2008年的数据为例,成都市农委的台账与国土部门的台账相差100多万亩,近农业部门的20%。土地产权不清,社会舆论会担心,一旦农地入市,会带来政府及社会资本对农民权利的攫取!

  2008年,成都将农村产权制度改革作为成都市委、市政府一号文件,提出“建立健全归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”,开展农村集体土地和房屋确权登记。当年3月,成都在都江堰柳街镇鹤鸣村启动确权试点。在试点中发现,实测结果与台账面积出入甚大。这是因为,在2003年取消农业税之前,台账面积是计税面积,农民希望少交税,导致台账面积比实测面积平均小30%。更大的问题是,农村土地普遍缺乏权利记载,权属的变化无迹可寻。为解决这一问题,鹤鸣村设立“村庄议事会”制度,由村庄老人口述权利变更的历史,居间协调,降低确权成本。截至2014年底,成都已基本完成农村产权确权颁证,累计颁发各类产权证和股权证共计883.54万本。确权为降低体制成本,在更大范围内开展大规模的土地权利交易奠定了基础。

  2. 集体经营性建设用地入市

  土地制度对农村的首要制约,是不允许农村建设用地入市交易。成都要实现提高农民财产权收入,首先就要允许集体建设用地入市。

  自2008年起,成都市就在锦江区等地试点集体建设用地入市。锦江区中有17.28平方公里在成都市环城生态区范围内,按照规划不能被征为国有土地。其中有11个村的7021户农户。为解决农村发展问题,锦江区集中对300余家企业实施拆除,将4500余户农户置换到大型居住区,节余出的2501亩集体建设用地入市交易。2008年10月,锦江区国土局分别以80万元/亩的价格,出让了16.79亩和6.42亩的两宗集体建设用地,时间为40年,分别建设一个4S店和加油站。

  2015年,成都市郫都区被纳入国家农村土地改革33个试点县,承担集体经营性建设用地入市。2015年9月7日,郫都区战旗村一块13.447亩的集体建设用地成功入市。原有的村办复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼用地入市拍卖,以705.9675万元的总价成交。截至2017年底,郫都区已完成33宗399亩农村集体经营性建设用地入市,获得成交价款2.53亿元,农民集体及个人共获得1.7亿元土地收入。

  最近的一宗集体建设用地入市发生在天府新区,两宗共约7亩的集体建设用地最终以187万/亩的价格成交。截至2015年,成都共交易集体建设用地102宗,2221.42亩,8.09亿元,每亩土地平均为农民创造了36.42万元的收入。

  3. 赋予农民宅基地转让权:地震带来的制度实验

  大约90%的成都农村集体建设用地是宅基地。根据2006年的一项土地调查,成都大约有139万亩农村集体建设用地,其中125万亩即90%的农村宅基地(姚树荣,2017)。成都村民最重要的财产性收入是宅基地。然而,中国的土地制度规定,城市居民可以自由出售房屋,但农村居民却不能转让其房屋和土地。要提高农民收入,就需要赋予农民宅基地转让权。2008年“5.12”汶川大地震为宅基地入市提供了实验。

  地震后,成都亟需资金为27万受灾农户盖房。重建至少需要几百亿资金,这么多钱从哪里来?成都市提出用城乡统筹的方法开展灾后重建。其中包括“社会资金开发重建”,也就是允许村庄以外的人或机构,按不低于建筑面积人均35平方米的标准为受灾农民建好住房后,可以将其余的集体建设用地直接用于投资者按照规划进行商业开发。农村宅基地的初级产权市场得以实验。

  都江堰大观镇茶坪村是最早开展联建的村庄。这里地处青城后山、山清水秀、气候宜人。虽然远离城市,但因地理位置优越,吸引了不少成都居民来此处投资乡村酒店。但是,受制度约束,这些乡村酒店只能建立在国有土地上,农民看着眼前的大好资源却难以利用。地震后,茶坪村急需建房资金。2008年6月,茶坪村四组组长王全,与在彭州做钢材生意的张老板达成联建意向。王全将其原有的287平方米宅基地一分为二,其中132平方米,由张老板出资帮王全建一套新房;其余的100平方米先退还村集体,转变为集体建设用地,再以40年的使用期转让给张老板建设“乡村酒店”,余下的50平方米复垦后归王全承包经营。王全的住宅总造价24万元,实际上是张老板100平方米建设用地的对价,折算每亩160万元。

  联建的实践表明,在区位好、旅游资源丰富的村庄,完全可以通过包括宅基地在内的集体建设用地入市,获得发展乡村的资金。

  4.土地使用权的跨村转让:土地整治和增减挂钩

  成都近郊区农村,或像青城山那样环境好、旅游资源丰富的农村,可以采用集体土地直接入市的方式分享城市化的收益。但是,很多偏远农村发展所需要的资金,又从哪里筹集呢?成都的做法,是促使集体建设用地使用权跨出村庄的界限,在更大范围内转让。

  在我国用途管制政策下,农地转变为建设用地,需要自上而下层层审批的计划指标。为保证城市发展,土地制度又允许,把一块耕地变为建设用地,需要先在农村地区复垦出同等面积和质量的耕地,同时要获得等量的农村建设用地使用权。由此出现了耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩两种制度安排。

  占补平衡的指标来源,主要是通过对田、水、路、林、沟、渠、村进行土地整理产生的新增耕地。以新津县普兴镇袁山社区为例,2005-2007年整治总面积10044.6亩,新增耕地1770.3亩。共投入资金3894万,以新增耕地面积(即占补平衡指标)算,每亩投入2.2万。袁山社区新建农村道路13公里,排灌沟渠37.5公里,高标准农田6272亩,农村新社区3个,共327户881人搬入新楼房。此外,通过土地整理形成了以獭兔养殖、沼气发电等为核心的循环经济,和以青花椒为主的农业规模经营。农民人均纯收入由2005年的2160元上升到2008年的6150元。

  增减挂钩项目,则是把城市近郊打算建设城镇的地块(拆旧区),与偏远农村打算复垦为耕地的建设用地的同等面积的地块(建新区),共同组建一个建新拆旧项目区。在项目区内,通过建新房、拆旧房,以及土地整理复垦,实现不同区位间建设用地使用权的置换。拆旧区的指标来源,在成都主要是农村宅基地。成都农村人均宅基地面积约138㎡,且从中心城区向外逐步扩大。常见的景象是,农居林盘院坝面积大,但农民的住房却破旧狭小。如果能把部分宅基地换成收入,会极大地改善农民的生活居住条件。

  成都市郫县唐元镇长林村是最早从事增减挂钩的建设用地复垦“拆旧区”。长林村人均建设用地由255平米减少到79.4平米,建成三个新村,占地112.26亩,净增耕地263亩,作为指标被置换到接近郫县市区的犀浦镇和友爱镇“建新区”。建新区在征地后以每亩420万元拍卖,获得11亿的收入,拆旧区总计花费5500万,补偿城镇建新区农民8000多万。拆旧区农民在项目中获得收益每亩20万元,建新区农民获得每亩40万元。

  在用途管制下,实施土地整治与增减挂钩,实质是将偏远乡村的建设用地使用权以一个隐形的价格,置换到城市郊区,从而使偏远地区的农村得以分享城市化的收益。截至2015年底,成都市已批复566个城乡建设用地增减挂钩项目,规划整理面积32.03万亩,累计投入项目资金480亿元,实施完成300余个挂钩项目,复垦面积15.20万亩,改善了64.7万户近200万农民生活居住条件。最终,实现了8万多亩节余建设用地指标的挂钩使用,相当于2014年成都市辖区建成区面积的8.8%。增减挂钩打通了建设用地使用权的跨村转让,成为城乡统筹的有力抓手。

  5. 城乡统筹的绩效与问题

  成都自2007至2010年开展的城乡统筹战略,打通了城乡分割的土地市场,突破了土地制度对土地产权的限制,极大地降低了体制成本。城乡统筹启动并大范围实验了农村土地确权、集体土地入市、土地整理和增减挂钩等策略,为更深入的城乡融合奠定了基础。尤其是,成都90%的集体建设用地是宅基地,土地整治为偏远农村地区分享城市增长收益提供了途径。然而,在推进与实施土地整治项目中,成都又面临着既有行政体制所带来的体制成本。这些体制障碍包括:

  其一,增减挂钩是政府定价,不能很好地反映指标的稀缺程度和供求状况,也受到了对定价合理性的质疑。因缺乏其他竞争者,政府作为实施项目的主体,垄断了指标的流通,获得挂钩项目中大部分收益。其二,偏远农村作为指标提供方,在土地复垦后,将指标全部出让,仅得到出让指标的收益,如果本村有发展经济的潜力,整理出的指标也无法用于就地发展。其三,挂钩项目中,指标只被允许在县域内“一一对应”的拆旧区与建新区转让,无法适应农民、政府、企业需求的变化。其四,指标只能在项目区内转让,不能跨县,无法配置到更有价值的区域。要进一步提升农民财产权的价值,扩大市场范围,就要进一步降低这些体制成本,从城乡统筹过渡到城乡融合。

  (三)从城乡统筹到城乡融合

  1. 农村土地产权转让范围的扩大:增减挂钩指标的跨县交易

  城乡统筹打通了割裂的土地市场,但是由于指标不能跨县转让,农村土地产权的交易范围被极大地限制了。要让农民获得更高的财产性收入,就要促进农村土地产权在更大范围内的畅通流转。2008年“5.12”汶川大地震期,为突破制度提供了机遇。

  灾后重建急需为27万农户提供房屋重建资金。短期内,要靠政府筹集调动几百亿资金为农民建房,几乎是件不可能完成的任务。要筹集资金,还必须向社会开源。成都市提出用增减挂钩的方法开展灾后重建。对于受损严重,又无经济实力原址重建的农户,在规划的集中居住点,由农户自行建房或由政府等其他主体集中建房。原有的农房在复垦后,节约的集体建设用地指标通过增减挂钩转让,获得建房资金。

  都江堰天马镇有9000多受灾农户,利用增减挂钩项目,将腾出的2000亩建设用地指标,以每亩15万元的价格换取了3亿元的统规自建资金。向峨乡237户受灾农户,在半年时间内,通过统规统建入住新居。拆旧腾出的3000亩指标,以每亩20万元的价格,挂到靠近中心城区的双流县,为灾后重建融资6亿元。“5•12”汶川地震和“4•20”芦山地震,灾后重建立项异地挂钩项目126个,筹集并拨付灾区建设资金124.21亿元。灾后重建中,农村建设用地使用权得以跨县转让,流转范围扩大,产权价值得以更大的提升。

  2. 农村土地产权开发主体的转变:由政府主导变为社会资金主导

  灾后重建中引入了社会资金。挂钩项目的最终资金来源,是卖到建新区的指标收益,但是拆旧区的复垦和农户新居的建设,需要先投入一部分资金。仅靠政府的资金投入,在短期内是不够的。于是,成都提出,灾后重建要“积极吸引社会资金。……支持群众或集体经济组织自筹资金实施重建。积极引导社会资金直接投资重建项目。吸引社会资金与农户、农村集体经济组织合作,联合重建。”节约的集体建设用地可以直接流转,可按照规划用于发展旅游业、服务业、商业和工业,也可以为投资者办理国有建设用地使用权证。

  市场化的灾后重建政策鼓励了更多农民自发参与村庄重建。都江堰天马镇金陵村在地震中受灾严重。2010年,金陵村二组组长阳通炳了解到,可以通过参加挂钩项目和村庄整理获得每亩地15万元的指标价款。阳通炳垫付资金,组织村民参与土地整理,建设了村民新居“金陵花园”,复垦节余出110亩建设用地。其中76亩以每亩15万元的价格以挂钩项目的形式转让到温江;34亩以实物土地的方式,放到成都农村产权交易所挂牌出让,以每亩44.2万元的价格,出让40年使用权给一家做养老项目的公司,扣除税费后获得1300余万元。农村土地产权流转后获得的资金不仅完成了复垦、农村新社区建设,而且还有剩余。该案例说明,只要土地产权市场打通,农民作为主体,自行组织土地整治是可行的。土地整治、指标交易,以及集体建设用地入市的政策组合可以大幅提高城市远郊区农民的收入。

  3、产权市场的平台化:成都农村产权交易所的成立

  灾后重建为农民自主实施土地整治及社会资金的进入提供了实验。农地财产权的价值随交易范围的扩大而提升。但是增减挂钩项目中,拆旧区与建新区一一对应,无法实现最高价值;需要政府作为中介,指标价格不透明。当财产权的交易规模和范围不断扩大时,就亟需一个公开、合法、规范的交易平台,发现价格,降低交易成本,增加农民的信任,从而实现更大交易范围的潜在收益。

  2008年10月,成都市成立成都农村产权交易所。2010年12月17日,成都举行首轮建设用地指标竞买会,公开交易2000亩建设用地指标。截至2017年,成都已通过农交所成交建设用地指标600多宗、3.58万亩,成交金额100多亿。农交所对于组织交易、发现价格、公开透明交易、集中监管、协调金融机构、以及保护村干部和政府公信力起到了极大的作用。

  4、新型土地产权交易体系的建立

  增减挂钩为灾后重建筹集了88亿元资金。但是,政府以15万-20万元/亩的指标收购价在区县间调配,不能很好地反映指标的稀缺程度和供求关系。政府主导土地整治,也受到了舆论对农民被动参与项目的质疑。为调动农民、集体与社会投资者参与土地整治的积极性,更公平的分配指标收益,在2010年,成都市建立了一整套城乡融合的土地产权交易体制。核心是建设用地指标的市场化:

  首先,农民集体和农户作为土地整治项目的实施主体和指标的供给主体。农民集体和农户可以寻找投资者,决定与谁合作,怎样合作。包括个人和企业在内的社会各类投资者,均可参与实施整治项目。其次,需求方可以通过实施整治项目和市场交易两种方式取得指标。如果个人或组织没有能力实施整治项目但又希望获得指标,可以到农交所竞买指标。第三,采取市场化方式生产和交易指标,农交所成为协调交易的中心。第四,农民集体和农户自行实施土地整治项目,收益归集体和农户所有,由参与集中居住的农户分摊;整治项目和建设农民集中居住区的费用,由农民集体和农户与投资者约定;对放弃宅基地,同时不在农民集中居住区建房的农户,经农民集体同意,在扣除复垦费用后,按照建设用地指标出让价格和实际复垦的宅基地面积分配。收益分配实施整治项目产生的建设用地指标,由供给方按成交价款的10%缴纳基础设施配套费,用于农村的基础设施建设。第五,指标交易采用“持证准用”的模式。建设用地指标作为国有经营性建设用地首次出让(新增城镇经营性用地)的“准用”条件。指标交易后不能再次转让,但可以分割、合并使用。交易价格被固定在以农村土地整治项目实施成本为基础统筹测算的30万/亩。

  指标交易的市场体系极大地提高了农村建设用地使用权的价值,城乡融合的新模式得以出现。以青白江区福洪镇为例,先后经历了政府主导和社会资金主导不同的发展模式。在2010年,成都小城镇投资有限公司实施挂钩项目,将福洪镇复垦的722.5亩指标转让到弥牟镇。农村居民平均每亩地获得14万收益,相当于土地整理成本30万每亩的47%。对农村居民的补偿相当于青白江区国有建设用地出让价格78万元每亩的18%(周飞舟、王绍琛,2015)。

  和盛公司于2011年起在福洪杏花村、幸福村、民主村、字库村开始土地整理。与政府主导的项目不同,和盛公司将部分土地整理的指标留在福洪用于招商引资、发展产业。和盛垫付城镇建设资金,复垦2700亩宅基地。其中约400亩用于在老场镇附近建设新场镇,配套修建48843㎡的商铺,复垦宅基地的农民集中居住于此。项目共产生2000亩指标,其中约500亩通过成都农交所交易,另外200亩用于在场镇附近建设标准厂房,320亩用于福洪镇发展“明湖现代生态农业产业园”、“福洪杏种苗基地”等生态旅游项目。农民集中居住,创造了更多的就业机会。劳动力的聚集和交通的便利,吸引了东方工艺美术、多多食品等27家劳动密集型企业。福洪镇农民人均纯收入从2011年的10199多元增长到2015年的18534元,城镇居民人均可支配收入则从21258元上涨到33498元。

  5. 城乡融合的绩效和问题

  指标交易体系调动了社会资金参与土地整治的积极性。2011年5月至2017年4月,共有54家投资者参与农村土地整治,成交887宗、4.9万亩、147.6亿元;在挂84宗、1.5万亩、涉及金额45万元(姚树荣,2017)。

  然而,成都指标交易尚未充分地实现市场化:一是指标无法跨县交易,价格没有充分显现。二是指标价格为政府定价,不反映稀缺程度和市场供求。从2011年至今,指标交易价格固定在30万/亩,而不少地区的项目实施成本已超过30万。三是指标落地使用时间长、效率低。土地综合整治项目经验收合格的建设用地指标要落地使用,需要经过一系列流程,最快17个月才能取得土地使用权证。四是村镇规划不适应农村小城镇产业发展。村镇规划将产业用地细分为商业服务业设施用地和生产仓储用地两大类,对农村产业招商限定较多,不利于农村发展。五是缺乏集体建设用地上产权分割登记细则及流程。六是在农村土地价值较低的区域按照城市较高的土地价值收取税费。七是拆旧区的集中范围太小。目前推动人口向本乡镇集中,但不能跨乡镇,限制了农村人口的流动聚集以及农村产业的发展。

  这些体制问题,一方面导致指标的市场价格没有充分显现,另一方面提高了农民和社会资金从事土地整治的成本,阻碍了城乡要素的对流。要实现城乡融合,就要进一步打破上述体制障碍,大幅降低体制成本。

  四、成都经验对全国的借鉴意义

  成都经验是否适用于全国其他地区?以下我们列出一个地区应用成都战略的条件:

  1. 在全国范围内实现土地确权

  农村土地产权不清是普遍的现象。产权界定有深浅程度上的区别。产权界定的收益比成本越大,产权界定的就越细致清楚。因此,在土地价值较高的地区,对土地确权的需求就越大。在东南沿海地区,尤其是是广东和浙江,农村土地有庞大的实质产权市场,但缺乏明确的产权界定和法律保护。对土地产权的争议在这些地区也比较大,确权的收益高于成本,需求也比较大。但是,在中西部地区,确权的收益要小许多。

  2010年,中央政府发布1号文件,明确要加快包括集体土地所有权、宅基地使用权、建设用地使用权在内的农村集体土地确权登记发证,且工作经费足额纳入财政预算。截至2017年,已完成10.5亿亩农村承包地使用权确权颁证工作,占全部承包地面积的80%。成都在确权方面的经验,已经被吸收进国家政策。在全国范围内实现普遍的确权,为农村土地转让提供了保障。

  2. 完善包括宅基地在内的集体建设用地的合法转让权

  在东南沿海制造业发达的地区,对农村的工业用地有巨大的需求。在大城市的农村地区,对使用集体土地建造公寓有巨大的需求。在部分有丰富旅游资源的乡村地区,乡村旅游对土地有极大的需求。在上述地区,农村土地价值高,存在着事实上的宅基地和农村建设用地市场,但是合法的集体土地市场缺失,农民的土地资源难以变成创造收入的财产。

  2013年,中国共产党十八届三中全会决定“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。

  从2015年起,在33个市县开展土地改革试点,为修改《土地管理法》及建立城乡统一的建设用地市场提供经验。截止2017年6月,共有540块、总面积9381.44亩集体建设用地入市,获得81亿元收益。成都在集体建设用地入市、宅基地联建等方面的改革经验,预期会被逐渐吸收到改革试点工作中。在经济发达的地区,包括大城市周边乡村、旅游资源丰富的乡村、工业发达的乡村,成都集体土地入市、联建入市经验有较大的应用空间。

  3. 土地整治与指标交易

  土地整治与指标交易可以增加贫困乡村的居民收入。在远离城市、缺少旅游资源的地区,对建设用地的需求较少,农村居民缺乏致富机会。土地整治和指标交易将土地产权从偏远农村转移至富裕的城市地区,提升了农村居民的收入。土地整治项目,通过将农民集中居住,创造出了更多的工作机会。

  成都、重庆、郑州与义乌等地已建立官方的指标交易平台。2008年12月,重庆成立重庆农村土地交易所并出售了第一批土地指标。截至2015年12月,重庆已转让17万亩指标,价值346亿元,地票质押8354亩,金额12.23亿元;地票使用11.7万亩。

  土地指标的交易范围越大,指标的价格越高。越是在贫困地区,越倾向于参加指标交易;交易范围越大,越是可能达成指标交易。如果能建立全国范围内的指标交易平台,深度贫困的农村地区可以将指标卖到上海和深圳,将极大地减少贫困。政府可以从指标交易的价款中提取部分费用来发展农业农村和保护生态。成都土地指标交易体系,有助于在全国范围内为削减贫困、发展乡村、保护生态提供经验。

  五、总结

  在城乡分割的背景下,成都经由一系列改革,大幅降低体制成本,城乡收入持续缩小,农民的财产性收入大幅提高。成都经验表明,在大城市乃至全国范围内,深入推进城乡统筹和城乡融合,对于发展农村和提高农民收入,是完全可行的。

  成都经验的核心是通过不断打破城乡割裂的制度,持续降低体制成本,从而建立更为完整的农村产权体系和市场交易体系,提升农村资产的收入。乡村由此得到了启动振兴的资金和人才,也形成了自我循环发展的机制。成都经验表明,在大城市甚至全国范围内,城乡融合有助于提升农民的收入。

  城乡融合的深度取决于体制成本下降的程度。成都首先要降低的体制成本,是农村土地产权不清,以及城乡分割的土地市场。成都通过开展土地确权、试点集体建设用地入市、开展城乡联建、实施土地整治和增减挂钩,尝试打破这些制度障碍,在政府的推动下,城乡土地市场的框架初步搭建。伴随体制成本的下降,城乡统筹改变了部分农村的面貌,提高了农民收入,取得了一定效果。

  然而,在城乡统筹过程中,政府在土地整治中扮演了唯一的交易中介,又带来了人们对保护农民利益的担忧。政府主导垄断指标交易的结果是,土地产权的指标价格较低,政府也不得不动员少数不愿接受低价的居民离开。指标市场的缺失,增加了指标转让的交易成本。为解决上述问题,成都成立农村产权交易所,建立指标交易体系,推动农民、集体以及社会资金自发从事土地整治,以期实现更高的指标价格,动员更多的社会资金进入农村,保护农民权益并提高农民收益。城乡统筹进一步过渡到城乡互动更为深入的城乡融合。伴随体制成本的降低,农村面貌进一步改变,农民财产性收入持续提高,城乡差距继续缩小。

  然而,农村产权市场仍面临许多制度障碍。指标不能跨县交易,遵从政府定价,社会资金参与土地整治,要面对漫长的行政审批。体制障碍提高了社会资金去农村发展产业的成本,降低了土地产权的收益。要深度实施城乡融合,有待进一步打破体制障碍,持续降低体制成本。

  成都从城乡分割到城乡融合的实验表明,制度对农村发展和农民财产权的限制,并不是以单一的、个别的制度安排的形式出现,而是约束着农民自发自愿行为的社会强制力的成体系的制度,也即体制。 因此,农村改革的困难,不是破除一个或几个制度,而是要在连续的一系列改革中,不断破除分割城乡和限制产权的体制机制,大幅降低城乡融合的体制成本。城乡市场融合的深度,取决于体制成本下降的程度。

  本文注释略, 英文版发表于 China & World Economy, vol(26), issue 1.  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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