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白重恩:高质量发展 怎么激励地方政府

2018年03月06日 11:00 来源于 财新网
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高质量发展一个重要的含义就是居民从经济增长中有更强的获得感,居民消费占GDP的总值比较低的不能算是高质量
在中国过去40年的高速发展中,地方政府起到了非常重要的作用。我们现在要从高速度增长向高质量发展转变,可能地方政府的作用也要进行转变。图/视觉中国

  文|白重恩

  清华大学经济管理学院常务副院长

  在中国过去40年的高速发展中,地方政府起到了非常重要的作用。我们现在要从高速度增长向高质量发展转变,可能地方政府的作用也要进行转变。

  应该说,过去这40年左右,中国是以高速度增长为导向,地方政府的激励有自上而下的考核要求和控制。尽管我们考核的内容里面有很多指标,GDP的增长只是其中一项,而且这个权重在过去几年也降低了,但是其他的比如投资、财政收入等等指标,都和GDP高度相关。而且我们也有很明确的全国的增长目标,这个增长目标最终会分解到各地。所以,GDP的增长,对于地方政府来说是极其重要的。除了总量的激励之外,我们可能还会定一些结构性的激励,我们希望地方来促进某一些产业的增长,而抑制另一些产业的增长,所以产业的政策也是我们的激励之一。

  当然,还有很多其他的政策,我们没有办法列全。除了有这种自上而下的考核要求和控制之外,可能地方政府的领导还要考虑在本地得到的支持,本地的事件对他的影响。本地的支持,也是重要的一个部分。在中国过去的发展历程中,某些企业的政策可能对地方政府的影响力也会更大,可能居民的支持,话语权就不会太重要,应该说没有企业的话语权大。这些都会使得地方政府追求增长,因为增长对企业来说是有好处的。可能消费者的利益、居民的利益,就不会放到很重要的地位。本地的支持有时候也会有自上而下的激励,有的时候中央对地方政府官员进行考核的时候,会问他的下级,甚至问一些企业,尤其是国有企业对他的看法。所以中国这一整套的激励体制,包括自上而下的、本地的,都是以高速度增长作为导向。

  得到的结果是什么?一个方面就是中国居民最终消费占GDP的比重还是比较低的。G20国家里,只有一个国家的居民消费占GDP的比重比中国低,就是沙特阿拉伯。可以看到,中国和其他国家在这方面还是差距很大的。从2000年到现在,大部分时间中国居民消费占GDP的比重在下降。只是到了2010年之后,有了微弱的上升。这可能跟追求增长的地方政府的导向是有关系的。

  除了居民的消费占GDP的比重比较低之外,另一个方面就是增长的效率、质量可能也有问题。如果我们追求过高的增长目标,就可能对效率产生负面影响。当我们设定过高的增长目标的时候,为了实现这个目标,可能就要通过地方政府驱动的投资来刺激。政府驱动的投资要有资源、资金、土地和劳动力,当他们占有比较多资源的时候,自然就使得市场中的其他企业获得资源的成本比较高,他会挤出市场主导的投资。如果市场主导的投资相对来说效率比较高,政府驱动的投资相对来说效率比较低的话,当市场主导的投资占的比重下降,政府驱动的投资占的比重上升的时候,整体的效率就下降。整体的效率下降,使得中国实现高的增长目标就更加困难,又要进一步要求政府驱动的投资来刺激,这样就形成了一个恶性循环。所以高速增长的导向,可能把我们带入这样一个恶性循环。在这个恶性循环中,中国整体的效率是低下的。

  我们没有办法直接获得政府主导投资的数据,我们来看一定程度上反映政府投资的数据。所有发债券的企业都要发资产负债表,发债券的企业资产负债表都是公开信息。我们把所有发债券的企业资产负债表都找来,把其中发行城投债的企业归成一类,我们相信,这一类企业的投资可能跟政府驱动的投资关系比较大,其他的企业归成另一类。发行城投债的企业,从2006年到2017年上半年,它们的资产占所有发债企业资产的比重,在非常快地增加。

  我们再来看不同的企业投资带来的回报多大,城投债企业的资产回报率与其他企业的资产回报率之间有一个明显的差距,尤其是2015年之后,发行城投债的企业的回报率在继续下降。我想这间接地说明,政府的投资效率和其他企业投资的效率是有差距的,而且这个差距好像还并没有缩小的趋势。

  中国每单位GDP的劳动力成本,和美国单位GDP劳动力成本的比值,2008年到2014年之间,总体来说是在增加的。也就是说,中国劳动力成本的优势相对都在降低。2007年之后,中国全要素生产率在一个比较低的水平。2015年以后有所回升,但是即使是有所回升,仍然是比较低的一个水平。

  当地方政府有这么强的激励来追求增长的时候,通过地方政府融资平台获得了大量的资源进行投资,对整体的经济效率确实有一个负面影响。

  怎么实现从高速增长到高质量发展?我比较关心的是宏观经济指标中一些和高质量发展比较相关的指标,我觉得高质量发展一个重要的含义就是居民从经济增长中有更强的获得感。居民消费占GDP的总值比较低的不能算是高质量。

  为了增加居民的消费获得感,我们需要有更好的公共服务,未来的三大攻坚战里面,精准脱贫、污染防治都是很好的公共服务,当然还有其他。还有就是更高的消费率,更高质量的消费,这是高质量发展的重要元素。

  除了居民要获得更多以外,另外就是增长的效率、增长的质量还要更高,就是更加快速的全要素生产率的增长,更加高效的投资,这里面创新也需要投资,更加高效的人力资源的发展和配置。除了人力资源要配置以外,还有发展的问题就是教育。高质量的发展还包含着防范化解重大风险,这也是我们三大攻坚战之一。这些方面都是相关的,如果说我们能实现比较高效率的增长,居民可能就会获得更多;如果我们有更高效率的增长,我们的风险一定程度上就控制得住,所以这些高质量发展的要求之间是相关的。

  怎么让地方政府通过激励来支持高质量的发展?地方政府激励有两部分。一个是自上而下的激励,一个是来自于本地的激励。在自上而下的激励中,我们能否考虑将对GDP地区生产总值的考核改为地区收入总值的考核?比如说这个地区确实没有多少就业的机会,可能最好的安排就是让本地的居民到外地去,获得更好的就业机会。如果我们只考核地区生产总值的话,地方政府是没有激励这样做的,因为他教育好的人都走了。但是我们如果考虑地区收入总值的话,如果这些外出的人的收入也算作本地的贡献,他可能就有更强的激励来开发人力资源,让人力资源在全国范围内更有效率的配置。

  我们希望地方政府能对消费更加重视,我们的指标中能否更加强调居民的消费占GDP的比重,以及居民可支配收入占GDP的比重?因为如果居民可支配收入占GDP的比重比较低的话,自然居民的消费也就上去了。除了直接考核这个指标之外,为了让地方政府有更强的积极性来支持消费,能否在税收上面,由生产地向消费地转型?现在我们很多的税收是在生产地来收的,增值税是在生产地收的,企业所得税也是在生产地收的。这种情况下,地方政府为了获得更多的税收,他就会更强力地支持生产,而没有多大的激励来支持消费,所以这是一个可以考虑的地方政府的激励。

  更加强调高效和可持续的公共服务,这个不多赘述。

  加强对地方政府资产和负债的考核。我们有计划发布地方政府的资产负债表,希望帮助促使地方政府在追求地区收入总值增加,追求本地居民消费增加更快的同时,还能够控制风险,不要让本地地方政府的债务变得太高。

  自上而下的考核,除了前面一些指标以外,我还觉得我们可能需要更加重视企业和居民的主观感受。只有企业和居民才能真切地体会到地方政府对他们提供的服务有多好,所以我们要考虑主观感受。还有就是为“大胆创新探索撑腰鼓劲”,这是中央经济工作会议公报中提到的。产业政策可能在中国现有环境下是避免不了的,那么产业政策能否更加倾向于居民的消费,特别是服务的消费?我们居民消费中,非常欠缺的一部分是服务的消费,我们能否在中央的层面鼓励地方政府更好地为服务消费创造良好的生产和消费的环境?当然,除了考核,要防止数据操纵。

  地方政府的激励除了自上而下之外,还有来自于本地的激励。为了让资源的配置能够效率更高,不被集中到少量的企业中,我们应该要使得企业在对地方政府的激励中有更加均衡的发言权和影响力,如果有了这个,可能资源配置的效率会更高一点。另外就是赋予居民更大的发言权和影响力,我们怎么让居民能够真实地反映他们对地方政府所提供的服务的感受,这是一个巨大的挑战。当然,很多问题都是很困难的,我们要在现有的制度框架下更好地发挥本地的支持、激励和约束作用,可能是我们中国特色的问题,需要我们不断地探索。

  本文摘编自作者2018年2月25日在“中国经济50人论坛” 2018年年会上的演讲,首发于《比较》公号

责任编辑:张帆 | 版面编辑:许金玲
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