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新时期对外援助体系如何构建

2018年03月14日 09:01 来源于 财新网
建议在国家整体国际战略的统筹协调下,将对外援助与战略外交有机衔接,与商业性对外经济工作适当剥离,通过对外援助强化中国在国际舞台上“义”的形象
资料图:当地时间2017年8月31日,中国援建超大型的柬埔寨国家新体育场项目举行誓师大会。图/中新社 柬埔寨分社 黄耀辉/视觉中国

  文︱李小云

  中国农业大学南南农业合作学院/一带一路农业合作学院院长

  中国正在迅速走向世界的中心,这在客观上要求中国及时调整长期以来处于边缘地位所采用的对外战略。对外战略调整中重要的内容之一是如何构建新时期社会主义特色的对外援助体系。

  中国的对外援助经历了从上个世纪50年代到70年代末期支撑中国站起来的第一个阶段和从70年代末期到本世纪支撑中国富起来的第二个阶段。改革开放以来,中国的对外援助随着中国发展的重点而调整,在实践中形成了互惠互利为核心的经济合作为特色的新型援助模式。但是,我们也应该看到无论是改革开放之前还是改革开放之后的对外援助都是在当初特定的国际和国内政治经济形势下形成的特定的战略,这一战略无论是其战略地位还是机构的设置以及一些列的对外援助的实践与中国正在走向世界中心,与中国倡导构建人类命运共同体的积极性全球战略要求已经很不适应,需要进行重大的改革和调整。

  与此同时,西方发展援助体系正在出现调整。作为为全球提供发展援助资金最多的国家美国正在放弃其自杜鲁门时代开启的全球主义理念。特朗普行政当局压缩对外援助预算,不断减少对于国际多边机构的财政支持,不断强调美国自身利益。加拿大和澳大利亚都已经将原来在国际上有着重要影响的独立的发展援助部门撤销合并,使得两国在国际发展事务中的影响力大大下降,世界银行近年来不断争取中国支持其发展筹资就是由于其用于支持发展中国的长期政策贷款出现紧张的主要原因。

  基于上述国内和国际发展格局的变化和我们长期研究国际发展和中国对外援助的基础,提出以下构建新时期社会主义特色对外援助体系的若干建议。

一、提升对外援助在国家对外战略中的地位

  西方国家在过去几十年中维护其影响力的主要战略工具有四个,一是其雄厚的经济力量,二是战略军事力量,三是战略性外交,四是对外援助。西方国家中,具有四轮完整动力的是美国,英法等次之,德国和日本由于缺乏战略军事力量和有限的战略性外交能力,所以其经济和对外援助的作用相对较大,但自主性影响力就相对较弱。前苏联当初的影响力也来自于这四个方面。

  由于改革开放以后中国发展的客观需要,对外援助的地位一直都是在服务于中国外交需要的同时,主要服务于国内经济发展的需要。在新的条件下如何与中国的经济力量,外交和军事力量相互协调,如何能作为一个独立的国家战略工具发挥都有的尚显短板。一方面,构建人类命运共同体在客观上需要呈现超过国家利益的具体实践,虽然外交,经济和军事都能从各自的角度不同程度地支持这一战略,但是这些要素的国家利益色彩很重,而按照正确义利观构建的对外援助则有可能发挥独特作用并较少引发争议。

  因此,建议在国家整体国际战略的统筹协调下,将对外援助与战略外交有机衔接,与商业性对外经济工作适当剥离,通过对外援助强化中国在国际舞台上“义”的形象,通过建立强大的国际道义现象平衡国际舆论。这样也可以有效地促进中国在国际上“利”的空间拓展,形成以“义”促“利”,“以利相兼”的对外新格局。

二、把围绕“一带一路”倡议为核心的全球公共产品的生产和供给作为对外援助的主要任务

  中国倡导构建人类命运共同体是中国为全球提供公共产品的主要目标。“一带一路”倡议是中国建构人类命运共同体的具体方案。与此同时,中国也需要按照全球发展的需要提供更多全球公共产品,从而应对全球发展的挑战。这些公共产品如粮食安全、地区和平及反恐,全球卫生,环境和气候变化以及促进发展中国家的经济社会发展等。有效地参与这些产品的生产与提供将会极大地增强中国的国际地位和全球影响力,也会更好地支撑中国国家利益的最大化。把全球公共产品的生产与提供作为新的对外援助体系的中心任务将会使新的对外援助体系的使命更加明确,将会促进中国在国际上更积极地,有效地参与全球治理,积极主动地呈现中国作为一个大国的责任,也会促进营造有利于中国整体发展的国际环境。新的对外援助体系应该将生产和提供中国特色的全球公共产品作为其主要的任务,这些产品包括知识产品和物化产品,尤其是知识型产品。中国对外援助在提供知识型公共产品方面还很落后,这也是影响中国话语权的重要因素之一。

  建议与按照联合国2030可持续发展目标,基于与联合国的合作机制,依托中国成功的农业发展和已经在非洲建立的农业技术示范中心和中国-联合国粮农组织合作的经验,与联合国和非盟共同发起“非洲粮食安全计划”,与比尔盖茨梅琳达基金会和联合国共同发起基于中国农村卫生发展经验的“全球卫生计划“,与联合国等机构合作基于中国替代能源的发展经验发起“全球能源计划“,与世界银行等共同发起“发展中国家可持续工业化计划”。通过这些公共产品的生产和开发为中国与一带一路沿线国家和其他国家的互联互通投资和商业化提供先导支持。

三、改变对外援助碎片化格局,构建围绕发展援助的大援外体系

  虽然中国对外援助一直都有高层协调机制,但是目前对外援助在实践上呈现从中央到地方,从部门到民间以及各种类型援助相互分割的极为碎片化局面。对于多边机构的援助,双边国别援助以及不同部门的援助,还有财政援助,物资技术援助和经济援助等均由不同部门掌握,在预算科目都安排在不同部门的预算科目之下,及时没有援外任务的部门也都通过国际合作等科目展开实际上属于援助的工作,对外援助呈现极为碎片化。这一格局一方面造成了协调成本高和资源重复浪费的问题,更重要的是与国家的国际战略的要求不相适应,需要加以改革。

  建议首先需要按照中央关于机构改革的重要精神,设立独立的对外援助机构,建议定名为“中国国际发展援助(局,署或部)”,将对外援助列为国家的重要职能之一。其次,应将分散在不同部门的涉及到对外援助的职能统一归口负责,形成人道主义援助,物资设备技术援助,财政援助和经济援助为一体,综合针对多边机构和双边机构以及非政府机构的援助,整合农业,卫生,教育等部门涉及到的对外援助工作,形成集中力量办大事的大援外体系。同时,为了充分发挥对外援助在国际上践行“义”的战略工具的独特作用,建议将以“利”为主的经济合作内容从对外援助中剥离或不建议将任何纯商业性的发展金融并入到新的对外援助的体系中,确保对外援助作为特有的国家战略工具发挥其作用。

四、改变对外援助相对单一的局面,打造针对联合国等多边机构,国别政府和民间的多元化援助格局

  长期以来,中国对外援助主要基于具有外交关系的双边协议,而且以受援国政府的需求为主。近年来,中国不断加大对联合国和世界银行等多边和地区性机构的援助,但是几乎没有针对国际民间组织和受援国民间组织的援助。国际发展多边机构特别是民间组织在全球治理,尤其是在发展中国家发展和国际舆论的营造方面都有着重要的影响力。

  因此,建议加大对于国际组织和国际及受援国民间组织的援助力度。长期以来,国际组织和很多民间组织的资金主要来源于西方国家。随着对于西方发展模式的不断增加的质疑,加之来自西方的援助呈现减少的趋势,更重要的是中国的发展经验越来越对地受到重视,形成了有利于中国发挥作用的空间。加大对于这机构的援助的时机已经成熟,尤其是加大对于一带一路沿线国家民间组织的支持对于落实一带一路倡议都有十分重要的现实意义。同时,加大支持中国的民间组织走出去,打造中国特色的民间援助的新模式,积极配合官方援助,形成一致对外的,统一协调的大援外格局。建议设立专门支持国际民间组织,发展中国家民间组织和中国国内民间组织的专项基金。

五、积极开展对外援助的国际合作,通过利益捆绑,减少张力,促进国家利益最大化

  对外援助是行使国家利益的战略实践,必须坚持独立自主的原则。同时,对外援助的场域有很多的内容也属于国际共识性领域。因此积极开展对外援助的国际合作也是中国与国际社会一道解决全球发展问题的具体体现。

  建议利用这些空间推动一些带有战略性的三边合作,一则可以做到利益捆绑,达到反牵制的作用,另外可以在实践中掌握西方发展援助的规律,吸取他们好的经验和教训。经合组织发展援助委员会是西方发展援助的核心机构,类似国际贸易的的WTO,这个机构垄断话语,制定规则。近年来,该委员会不断表示与中国展开合作,意图也很明显。建议中国向该机构派驻联络员,不断探索影响该机构的机制,探索利用这个机构参与规则制定的机制。同时,需要利用G20,上合组织金砖发展银行和亚投行等中国具有发言权的机制,导入发展援助的内容,推动逐步发育以我为主的国际发展援助的治理结构。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱祺璞
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