城乡选举权平等如何实现？

北京大学政府管理学院教授李景鹏认为，实现城乡选举权平等，自然是中国走向民主的重要一步，但还要与整个人大制度的改革相结合，与整个政治体制改革的进程相互协调

   10月15日上午，胡锦涛在中共十七大报告中提出：要扩大人民民主，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。
    这是中共党代会首次明确提出，要解决现存“城乡公民选举权不平等”问题。现行《中国全国人大和地方各级人大选举法》规定，在全国、省级、县级等各级人大代表选举中，人大代表名额的分配原则为，“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。”这意味着，从选举权的意义上，四个农民才相当于一个市民。
    从历史看，中国城乡代表权的差异化配置有个发展的过程。1949年后，中国一直实行分城乡按不同比例配置选举权的制度。1953年2月11日，中国通过的第一部选举法明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍；在选举省、县人大代表时，则分别是5倍和4倍。
    1979年7月1日，中国立法机构通过现行《全国人大和地方各级人大选举法》，上述比例没有变化。1995年2月28日，中国第三次修改选举法，形成现行《全国人大和地方各级人大选举法》。该法规定，“农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。农村选民的选举权较之过去大幅提高，但依然只是城市选民的四分之一。
    从国际范围看，像中国这样按照农村和城市区域来分配选举权的国家相当少见，因此，近年来，城乡公民选举权的不平等现象日益被关注，被认为是中国公民权利不平等的一个标志。
    政治学者指出，选举权是公民基本的政治权利。选举权的平等是政治平等的基础，如果四个农民的选举权才能相当于一个城市选民，这显然有违中国宪法“公民享有平等政治权利”的原则，也与《公民权利与政治权利公约》的宗旨不符。
    对执政党的上述建议，宪政学者认为，即使在现有政治体制没有根本改革的情况下，实现城乡平等选举也是有意义的。这代表了执政党的意志。在不久的将来，现行《中国全国人大和地方各级人大选举法》很可能将作修改，占中国人口70%的农民阶层，其弱势地位有望改善。
    但也有宪政学者指出，上述改变固然重要，更重要的还是应加快政治体制改革，推进国家政治生活最高层面的民主，给基层民主以良好的示范。同时，在真正的代议制民主体制下，民意代表的选举是竞争性的，应该划分选区，按照统一的人口比例选举产生民意代表。

    北京大学政府管理学院教授李景鹏认为，实现城乡选举权平等，自然是中国走向民主的重要一步，但还要与整个人大制度的改革相结合，与整个政治体制改革的进程相互协调。
    他指出，在各级人大代表选举中，城乡代表权的严重不平等，四个农民才相当于一个城市人口的选举权，这无疑是很大的问题。中国农民占全国人口的70%以上，但在各级人大代表总额中的比例最小，这显然有违宪法关于“法律面前人人平等”的原则。随着中国城市化的推进，户籍制度的改革，实行城乡选举权平等是大势所趋。   
    不过，李景鹏认为，正如执政党所建议，城乡平等选举在当前中国只能“逐步实现”，不可能一步到位，期望近期内实现完全平等，显然并不现实。因为这个问题涉及中国人大制度的改革，也受制于长期形成的城乡二元社会结构。
    一方面，城乡选举权平等是个长远的目标，仰赖于中国城市化和户籍制度改革的进程。中国现在有1.4亿农民工，他们身份虽然是农民，但是，实际上，已经不再从事农业劳动。但是，受制于现行户籍制度，这些人虽然生活在城市，却不能享有城市选民的政治权利。实现城乡选举权平等，首先要解决这个问题，但短期内又显然不可能根本解决。
    另一方面，相对于中国改革全局而言，赋予城乡平等选举权固然重要，但是更为根本的是推进整个政治体制改革，从更加广阔的视野，改革人民代表大会制度。城乡选举权的问题，只是整个人大制度性改革的一部分，不能代替人大其他部分的改革。
    他进一步指出， 众所公认，相对于经济体制改革，中国的政治体制改革明显滞后，已经影响到公民权利的行使。但是，由于实践中对执政党如何处理与政府、人大、政协的关系，各方认识并不一致，改革的步伐也随之受影响，政治体制改革任务相当艰巨。
    中国目前的各级人大代表，并非专职化，每年开会的时间也太短，太少，每年才开一次会，人大代表的结构也存在缺陷，一些代表参政议政的能力较低，缺乏与选民的有效联系、代表选民利益的渠道很弱，这都严重影响了人大职能的发挥。
    最后，李景鹏强调，人大制度的改革是个系统工程。从这个意义上说，实现城乡选举权平等，自然是中国走向民主的重要一步，但还要与整个人大制度的改革相结合，与整个政治体制改革的进程相互协调。当然，也期望上述改变能带动整个选举制度和人大制度的变革。■