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中国土地制度改革的路径——从土地财政和土地金融说起

2012年04月27日 17:48 来源于 财新网
现行征地制度与政府经营土地制度相结合,形成土地财政和土地金融,是政府主导片面追求GDP的发展方式的具体体现,也可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式,有利也有弊。


财新特约作者 黄小虎

  一、中外土地财政异同

  近来,各界对土地财政议论较多。实际上,西方市场经济发达国家也存在土地财政。例如,西方国家的地方政府财政收入,主要依赖财产(地产、物业)税,高的约占地方财政收入的60-70%,这是典型的土地财政。又如,西方国家普遍不直接对土地增值征税,但土地交易所得要缴纳所得税,实际上是间接对土地增值征了税,这也算是土地财政。再如,西方国家也有国有土地,但政府并不直接经营,需要经营的,有的(如加拿大)交给国有公司经营,公司要向政府上缴利润,这也是土地财政。

  西方的土地财政,主要靠向存量土地资产征税,而我国的土地财政,则主要依赖增量土地,这是一个很大的区别。存量土地资产面广、量大,税收收入可以预期,便于纳入预算支出和规范管理。增量土地的收入则难以预期,很难纳入严格意义的预算支出,也难以规范管理。而且,过分依赖增量土地的收入,会形成征地、卖地依赖症,导致政府行为扭曲,并陷入外延扩张的恶性循环。政府对存量土地市场,也缺乏经济调节手段。

  我国这种主要依赖增量土地的土地财政,是在两个制度基础上形成的。一个是现行征地制度,另一个是政府经营土地的制度。征地制度各国都有,但政府经营土地制度则是中国特有的。市场经济发达国家,都不允许政府直接从事经营活动。例如在土地资源稀缺的荷兰,不仅土地用途管制十分严格,而且规定任何土地交易,政府都可以优先购买。但同时法律又规定,政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的,是为了控制房价,解决居民的住房问题。 就是说,荷兰政府的唯一职能,就是公共管理,不从事任何经营活动,政府财政收入的主要来源依靠税收。其他西方国家的政府,也大体如此。

  我国政府征收农民的土地,用于经营获取收入,形成的土地财政规模越来越大。2009年全国土地出让收入1.6万亿元,约占当年地方本级财政收入的48.8%,2010年土地出让收入高达2.9万亿元,相当于地方本级财政收入的71.4 %。

  二、关于土地金融

  近些年来,城市建设资金中土地金融占得比重,越来越高,已经远远超过了土地财政。这里所谓土地金融,是指政府把征收来的土地,到银行抵押或质押贷款。严格说,这样做并没有法律依据,是不合法的,但已成为普遍的趋势。按官方统计,2010年我国地方政府各类融资平台,总负债10.7万亿元, 其中绝大部分以土地为抵押或质押,属于土地金融。有学者认为,官方统计数据偏低,地方政府实际负债额比统计数据高得多。

  目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融,据刘守英等人研究,东部城市建设的资金构成,土地出让收入约占30%,土地抵押融资约占60%;中西部的城市建设资金,土地出让收入约占20%,土地收益权质押融资约占70%。

  与土地财政一样,土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合,才得以形成的。

责任编辑:常红晓 | 版面编辑:林韵诗
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