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美国进步主义时期的腐败与增长

2014年07月04日 19:16 来源于 财新网
这个时代的美国,腐败可谓达到顶峰,其产生的原因何在,结果如何,美国社会又因此生发出怎样的民主反应

  【编者按】19世纪90年代到20世纪20年代,被称为美国的进步主义时代。常有人拿此时代与中国当下做比:在美国的这个时代,新工业发展、新发明出现、大公司兴起,带来大量消费品和财富、数百万新增职位,同时也带来了激化的社会矛盾。腐败,即是其一。

  任教于美国乔治梅森大学的丽贝卡•米妮斯(Rebecca Menes)撰写的《限制“掠夺之手” 的范围:1880到1930年美国城市中的贪污和经济增长》(2006年发表于《比较》第22辑),展现了这个时代美国可谓达到顶峰的腐败现象,并系统分析了其产生的原因和结果,以及针对腐败的两个重要的民主反应:政治机器(political machine)和政治改革。现重新刊发此文,以期对当前中国反腐有所借鉴与启迪。

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  丽贝卡•米妮斯

  前言

  美国的城市呈现给我们的是一个难解之谜。1880~1930年间的美国城市因为腐败问题而臭名昭著。通常情况下,腐败会逐渐损坏政府绩效并阻碍经济增长,但是美国的城市却很繁荣。城市发展得很快,吸引了美国的农村人口和外国人口。美国公司在城市建立起新的工厂,开发出新的产品和新的生产方法,使美国成为世界上最重要的工业强国。城市的各级政府不仅适应这种新的增长,而且在清洁的水、下水管道、道路、教育、天然气、电力、公共安全、公共卫生以及公共交通的供应中处于世界前列(Teaford,1984)。

  如同税收一样,腐败降低了经济活动的收益,因而阻碍了经济活动和投资。然而,腐败比同等规模的税收会带来更多的危害。腐败是不可预见的,并会随着一项活动的经济收益的增加而增加。腐败也会降低政府的质量,腐败的政府提供的公共产品和社会服务,比如,支撑经济增长的基础设施和教育,其数量和质量都会比较低。腐败会通过纵容政府官员干预私人部门的商业活动而抑制经济增长。腐败官员在颁发执照和执行检查时索取贿赂,或者向那些意欲为自身利益操纵本地市场的企业收取贿赂,这会阻碍面向私人部门的进入和投资。同时,腐败会损坏警察局和法院,保护犯罪活动、破坏私人合同的执行,降低财产的安全性(Kaufmann,1997;Krueger ,993;Murphy 等,1993;Schlifer 和Vishny,1993)。

  在19世纪末20世纪初,美国城市的政客们充分了利用他们的机会。市政合同和特许权的授予是出了名的腐败,监管规则的运用极不公平,只要支付某个价格就可以获得铁路和供水经营权。在大多数的城市里,政治家和政府官员接受黑社会的贿赂,同时在一些城市里,政治家和政府官员亲自组织犯罪活动——特别是赌博、卖淫以及非法酒类销售。为什么腐败没有阻碍增长呢?当然,答案并不简单。虽然腐败会发生,但是腐败官员也有强烈的动机限制他们的腐败,提供较好的政府服务。开放的城市边界、民主选举以及债券市场会惩罚无视这些限制的贪婪政客。快速的城市增长为谨慎的受贿者提供了机遇,坦慕尼协会(Tammany Hall)一位著名的政治家称之为“诚实的贿赂”(Riordan[1905] 1994,第53页)。

  在这篇文章里,我首先讨论了跨区域、跨时间的美国城市腐败的证据,证据表明在1880~1930年间腐败确实达到了顶峰。在本文的第二部分,我把美国各城市的情况与我们所认为的腐败产生原因和结果进行了比较。第三部分介绍了1880~1930年间美国曾经发生过的腐败。第四部分讨论了针对腐败的两个重要的民主反应:政治机器(political machine)和政治改革。

  美国城市腐败史

  证据表明腐败是普遍现象,但是对腐败的抵制也相当普遍

  在我们称之为改革或者是进步主义时期,也就是从1880年到“罗斯福新政”时期,美国城市异常腐败吗?当时的观察家确实认为美国城市是非常腐败的。

  林肯•斯蒂芬斯和詹姆斯•布赖斯等作家认为市政府变得比以前更腐败了,而且通常比州或者联邦政府机构更腐败,甚至比外国市政府更腐败———至少比北欧各城市的市政府机构要腐败(Bryce ,1895,第163 页;Steffens[1904]1957;Teaford ,1984,第1 页)。而自“罗斯福新政”以后,市政府在许多方面的势力,包括腐败,却大大下降了。个别城市的历史表明,多数较大城市的腐败正在衰减。然而,如果找到可以对腐败进行跨期比较研究的单一历史(资料)渊源,上述结论将会更加可信。

  反映各时期美国大城市情况的最全面的政治历史书籍是《1820—1980年美国市长人名词典》(以下简称《人名词典》),该书由梅尔维尼和皮特•琼斯编写。我将利用这段历史来说明1880—1930 年间美国城市的腐败是否非常严重。这本人名词典涵盖了15个大城市的678 位市长的历史。这本书并不是古物研究者的习作,而是由两位杰出的城市政治科学家撰写的学术著作。两位作者必须按照格式要求来评价每一位市长:有的默默无闻,有的枯燥无趣,有的名声显赫,有的绚丽多彩。每一个条目都包括个人经历、被选举的次数、主要的问题、取得的成就以及市长行政工作的失败,包括腐败。

  政府腐败是指为了满足个人目的而滥用公共权力。基于这一定义,我按两个标准将每一个市长的行政管理行为进行了分解,这两个标准是:(1 )包括市长本人在内的任何一个政府职员被报道是腐败的,(2)市长本人受贿。

  我没有把市长的任期分为诚实和非诚实时期。假如腐败发生了,政府机构或者市长将被认为在整个工作期间都是腐败的。较之于被发现腐败时才称为政府腐败,我们的分类方法看起来更具现实意义。现在我转而考虑腐败的测度和城市特征之间的关系。该分析的主要局限在于只包含15个大城市,而且无法扩大,因为它就是美国历史上大城市的总体规模。

  根据《人名词典》,这15个大城市的腐败在改革时代(1880年—1930年 )达到了顶峰。在图1 中,我用腐败的两个标准描绘了这一始于1820年的变化。根据这些标准,在1850年之前,腐败几乎不存在;在1850—1880 年间开始上升;1880~1930年间,腐败保持在一个相对较高的水平,不断波动但没有形成总体趋势;从20世纪30—70 年代,腐败则开始下降。在图1 中,我按照第一种测度方法,即政府机构的腐败,对15个城市的腐败现象进行了总结。在1851—1880 年间,平均每四个城市中有一个城市腐败;在1880—930 年间,腐败水平上升了将近50% ,每三个个城市中有一个腐败;1930年以后,报道出的腐败减少了,又恢复到大约每四个城市有一个城市腐败的水平。

  在15个大城市中,腐败和城市规模相关,但是和地区以及城市的增长都不相关。在表2 中,我描述了这15个城市中每一城市的人口和的增长率。一般而言,城市越大,就越容易腐败。在表2 的最后一行,我描述了每一个时期开始时的人口和该时期腐败之间的相关性。相关系数一直都是正的,直到1930年一直在0.6附近波动,在1930—1980 年间,下降到0.28 。尽管被考察的城市数量较小,但并没有出现异常值。1850—1880 年间,五个最大城市中有三个处于最腐败的城市之列;1880—1930 年间,五个最大城市中有四个处于最腐败的城市之列。到1930年以后,除了波士顿和纽约政府的规模有所上升以外,五个最腐败城市中有三个城市相对变小了。腐败不再一如既往地局限在某些地区。东北部、中西部、西部和南部的城市都经历过腐败政府时期。

  这样的腐败率是高还是低呢?一方面,即使在城市腐败最严重的年份,15个城市中最多只有8个被报道出腐败。另一方面,《人名词典》仅仅描写了较高的管理层中发生的腐败,因此这些数字只是对腐败行为的最低估计。在罗斯福新政时期,几乎没有城市可以免受腐败的影响。即使布法罗这个腐败最少的城市,也被一个腐败的政府管理过两年。然而,这些城市中也没有一个城市总是腐败。即使是芝加哥这个最腐败的城市,也曾被一个据说是诚实的政府管理了12年。

  简而言之,证据表明腐败是普遍现象,但是对腐败的抵制也相当普遍。政治历史表明在美国的城市中政治竞争和体制变迁是常有的事。甚至在最腐败的时期,腐败的市长和议员也是在一个可能会被投票出局的社会里活动。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:周东旭
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