财新传媒

多党制的墨西哥为何腐败高发

2014年07月03日 13:28 来源于 财新网
对墨西哥来说,实行多党轮替是一种进步,它促进了信息的公开、透明,尤其在选举时更是如此。但是,不可能指望这种制度来解决贫富差距、腐败、贩毒、社会治安、失业、经济发展等问题

  高新军∣文

  笔者在2006、2007、2010和2012年四次赴墨西哥考察体制转轨和社会转型问题,也对墨西哥广泛存在的腐败问题做过专题调研。现根据笔者的调查谈一点自己的看法。

  转轨和一党长期执政,是腐败高发的主因

  墨西哥革命制度党于1929年开始执政。至2000年第一次失去执政地位,在墨西哥连续执政长达71年。一党独大的缺陷从一开始就使这种政治体制潜藏着后来发展成危机的所有萌芽。这些缺陷包括:党内权力高度集中,党内民主发展十分滞后,很多党内要求改革和民主的精英长期受压制;执政党由于控制了国家所有的方方面面,几乎没有监督,以至于腐败成为国家难以控制的潜规则;由于一党独大,客观上造成了上届总统可以挑选下届总统,总统可以直接任命议员、法官、州长,所有宪法规定的人民的民主权利统统成了一纸空文。

  这时,革命制度党内要求改革的呼声也越来越强,党内出现了不同意见的团体。1986年8月,以前总统拉萨洛·卡德拉斯之子、米却肯州前州长夸特莫克·卡德拉斯和革命制度党前主席、前内政部长和墨西哥驻联合国代表穆尼奥斯·莱多为首的革命制度党内一批著名人士,由于对德拉马德里总统的新自由主义经济政策和党内的专制、腐败现象不满,公开宣布成立“民主革新运动”,并把矛头直接指向总统和党的领导人。该运动要求革命制度党立即对国家的政治生活方式进行深刻地改革,提出党的总统候选人不应由现总统一人指定,应由党内民主选举产生等主张。但是,这时革命制度党内的既得利益集团由于害怕改革带来的利益的重新分配会伤害到自己的利益,和执政党长期执政所背负的沉重的历史包袱,这些要求政治体制改革的主张没有得到党中央的积极反映,该运动的成员反而在1987年被开除出党,极大地阻碍了党内民主的发展。

  事情往往就是这样,当一个执政党的执政地位遇到严重挑战迫切需要进行政治体制和管理体制改革的时候,也往往是它最害怕改革使自己失去执政地位和最担心改革会给反对派利用自己在历史上的失误以攻击自己的机会的时候。这种担心常常使执政党失去了对政治体制改革的勇气,也使政治家失去了应有的把握改革时机的政治智慧。墨西哥革命制度党正是这样的一个典型。

  腐败是一党长期执政的伴生物,但是,最致命的是在最高领导层中出现腐败现象。1988至1994年任职的卡洛斯·萨利纳斯总统及其亲属,就是这种代表。萨利纳斯早年毕业于墨西哥国立自治大学经济系,曾经获得哈佛大学政治学、经济学硕士、博士学位,34岁出任联邦计划预算部部长。1987年革命制度党确定下一届总统候选人,作为内阁中年轻而又出色的经济学家,萨利纳斯的呼声最高。最后由德拉马德里总统“钦定”为执政党革命制度党的唯一候选人,并成功当选为总统,年仅40岁。

  萨利纳斯政府的腐败不是偶然的。在长达71年的执政过程中,革命制度党形成一个较为稳定的利益集团。由于长期独霸政坛,缺乏必要的监督,政府权力在革命制度党中间传递,社会财富也在他们中间生根。

  从领导体制上来说,革命制度党在长期的执政过程中形成的党政不分、权力高度集中的管理体制使总统拥有至高无上的权力,他既是党的领袖又是国家的领袖,还是全国武装部队的总司令,党和国家的事务全由他一人说了算。下届总统候选人由现任总统钦定,这就把党和国家的命运维系在某一个人的身上。其结果,钦定的领导人在党内缺乏群众基础,一遇政治风波不得不辞职,造成党的最高领导层的不稳定。在1992年至1997年间,该党先后更换了7位主席,其中有6位任期不满一年。该党竞选各级地方官职和议员的候选人,也常常是领导人之间权力和利益分配的产物。党的群众组织同样缺乏民主,广大基层群众缺乏参政机会,如墨西哥联合工会主席的职位由一人占据了50年之久,这样的领导体制很难激发工人参政的热情。党的领导层同基层组织缺乏有效的沟通渠道,使党严重脱离群众。随着国内民主进程的发展,这一管理体制已走到了尽头。

  从管理体制上来说,这种权力高度集中、一党独大并缺乏监督机制的体制,使从执政党内部到政府各部门的腐败无所不在,大小官员都有捞取自己好处的办法。他们依仗执政权势,营私舞弊,官官相护,牟取私利。萨利纳斯上台以来,实行自由化经济政策,开始对墨西哥的国有企业进行“私有化”改造。正是在这一过程中,一场瓜分国有资产的“盛宴”在墨西哥拉开了帷幕。那时,大量国有企业被贱卖掉,执政党和政府各级官员在这场“私有化”浪潮中大肆贪污受贿、化公为私,侵吞国家资财,造成国有资产的严重流失,影响极其恶劣。

  最为严重的是,这种腐败已经侵蚀到了执政党的最高领导层。包括当时的总统萨利纳斯的亲戚、朋友、部下和身边工作人员,也都卷进了这一场瓜分国家财产的腐败之中。仅从后来陆续曝光的重大贪污腐败案件看,已经涉及萨利纳斯总统及其亲属、内阁部长、州长、副总检察长等政府要员,下及政府一般公务员。其中最典型的案件是前总统萨利纳斯的胞弟劳尔·萨利纳斯在私有化过程中非法致富,聚敛上亿美元。劳尔因被指控与腐败和洗钱案件有牵连,并被瑞士司法当局指控与贩毒集团有染而没收其在瑞士银行的存款。劳尔后在1999年被控指使他人杀害革命制度党前总书记马谢乌,被判刑50年。萨利纳斯的另一个弟弟恩里克·萨利纳斯也在2004年6月被人谋杀。墨西哥当局调查认为,恩里克被杀与政治无关,而与他的经济问题有关。

  一党独大所造成的严重腐败现实,使萨利纳斯政府在墨西哥几乎成为腐败的代名词。其行为对执政党执政之基的危害之深、之烈、之不可挽回,堪比人类历史上之另类“经典”。这就不难理解为什么1994年萨利纳斯任期届满下台前,墨西哥革命制度党内会发生党的总书记马谢乌和党的总统候选人科洛西奥先后被暗杀的事件了。

  墨西哥社会转型的这一教训说明,在一个社会中,一种力量过于强大往往会扭曲社会的均衡,使其失去制约而处于为所欲为的危险境地中。一党长期执政正是这样一种制度环境。其中,尤其要警惕腐败向上发展的速度,因为这会从根本上动摇执政党的执政基础和合法性。因此,如何在一党长期执政的条件下,寻找到党内和党外的制约力量,使执政党始终保持向人民负责的警觉性,是应该从墨西哥社会转型的经验中汲取的教训。

  关键是要实现善治和良政

  2000年墨西哥第一次实现了政党轮替,右翼的国家行动党开始了为期12年的执政经历。不过,2012年革命制度党重新上台执政。这一事实说明,墨西哥人民对执政12年的国家行动党非常不满意。墨西哥历史上第一次政党轮替并没有改善人民的福利,给人民带来实惠。相反,墨西哥原来存在的问题,反而更加严重。

  在这12年里,原来民众给予很大期待的执政党和在野党相互监督,可以遏制腐败的愿景,已经落空。腐败现象在这12年里不仅依然大量存在,而且泛滥成灾。据“墨西哥透明社会”统计,仅2007年墨西哥就发生了1.97亿次腐败行为。在2007年有41.5%的人认为,墨西哥的腐败更加严重了。相反,只有14.1%的人认为腐败比过去少了。2010年墨西哥的报刊认为,至少有20%的议员卷入了腐败案件。现在,墨西哥民众对于各种腐败已经习以为常,麻木不仁了。在2012年的大选中,很多墨西哥民众宁愿选择腐败但有做事情能力的政治家,不愿意选择腐败而又无能的政客。因为人们现在更不能容忍比腐败问题更加严重的毒品暴力犯罪。

  那么,“多党制”、“议会制”、“三权分立”这样一种制度,为什么在墨西哥就不能解决存在的问题,产生好的结果呢?

  其实,只要考察一下墨西哥的历史,就能看到,早在1917年墨西哥资产阶级革命胜利后制定的新宪法,就与美国宪法相同之处远远大于不同之处。但是,宪法的文本是一回事,实际的执行就是另一回事了。我们只要注意观察墨西哥的国情和社会发展状况,就可以理解为什么这样一套在一些国家行之有效的制度,在墨西哥会产生出另外一种结果。

  在历史上,墨西哥曾经作为西班牙的殖民地近300年。宗主国西班牙的一套集权统治政治制度完整地移植到了墨西哥,并在这块殖民地上产生出了比宗主国西班牙更加专制的结果。所以,在墨西哥历史上经常见到的,并不是各种社会力量的均衡,而是一权独大。这种制度遗产所产生的路径依赖,即使在墨西哥1821年独立后和1917年颁布新宪法之后,仍旧没有什么改变。甚至墨西哥的政党、政治家、社会组织、知识分子、以至老百姓都默认了这个现实。这种政治制度后来甚至成为了墨西哥重要的政治思想遗产,渗透到了人民的血液中,直到不受监督的权力后来成为经济和社会进步的桎枯。很明显,在一个集权专制主义传统深厚的社会,任何外来的进步政治制度都会产生扭曲和变形,其社会结果也是扭曲和变形的。

  长期以来,墨西哥社会各种集团和势力如教会、家族、宗族、工会等各据一方,都有自己的势力范围。很多贩毒集团和黑社会组织也有自己的势力范围。无权无势、贫困潦倒的基层民众,只能依附在这些社会势力身上,在他们的庇荫下,保证自己的生活和安全。这种局面至今在墨西哥大城市以外的广大农村地区和中小城镇还很普遍。在这种情形下,要使民众独立表达自己的意愿,行使自己的权利,是非常困难的。

  在这样的社会发展基础上,尽管“多党制”、“议会制”、“三权分立”增加了政治和社会的透明度和形式上的权力制衡,但是由于墨西哥社会发展程度相对落后,并不能使这种政治制度起到它在其他国家同样的作用。这说明,任何制度要能够发挥作用,都是有条件的。离开了一定的条件,或者条件不具备,都会对制度本身产生不同程度的制约作用。

  笔者就政党轮替问题询问了几个墨西哥学者的看法。经过了12年的政党轮替实践,他们似乎也冷静了许多。普遍认为,简单的政党轮替并不能解决墨西哥现存的问题。选举一个没有执政能力的政党上台,其成本还是要老百姓来承担。所以,重要的不是政党轮替,而是要选择一个真正为民众服务,又有能力的政党去实现人民意愿。

  这里涉及一个“民主还是专制”与“良政还是劣政”的关系问题。一个政治体制的品质,包括其合法性来源,不能只是程序的正确,更重要的是内容的正确,这个内容就是要实现良好的政治治理,并要以人民的满意度来检验。如果“民主”指的只是“多党竞选制度”的话,“良政还是劣政”远比“民主还是专制”更重要。因为不管采用什么制度,都要落实到良政。

  事实上,人们之所以认为“民主还是专制”问题很重要,是因为专制体制一般来说是与劣政联系在一起的。但是,在笔者对于墨西哥体制转轨和社会转型进行深入调查之后,感到简单地在民主与良政、专制与劣政之间划等号,对于深入探讨体制转轨和社会转型并无助益。至少在墨西哥,“民主还是专制”与“良政还是劣政”同样重要,因为墨西哥在2000年实现政党轮替,民主有了进展的同时,并没有实现良政。国家行动党的12年执政经历证明,这个党不是合格的执政党。其劣政所带来的成本,使墨西哥人民付出了沉重的代价。墨西哥转轨实践告诉我们,政党轮替制度对于像墨西哥这样的发展中国家,似乎还是一种政治上的奢饰品。墨西哥还需要不断创造使这一制度产生积极效果的各种条件。而在现阶段,墨西哥似乎更需要的是某种“良政”,因为良政才能够解决目前墨西哥社会面临的各种棘手难题。

  对墨西哥来说,实行多党轮替是一种进步,它促进了信息的公开、透明,尤其在选举时更是如此。但是,要是指望这种制度来解决贫富差距、腐败、贩毒、社会治安、失业、经济发展这样的问题,是不可能的。因为这是良政所要解决的问题。目前墨西哥真正实现政党轮替只有12年,这对于一个处于转轨的体制来说,还是太短了。在墨西哥这样一个专制主义传统浓厚、宗法势力无所不在的国家,要实现向民主制度的过渡,起码还需要几代人的持续努力才行。这样看来,墨西哥要真正实现国家民主化还有很长的路要走。

  使自下而上的监督既有渠道,又有力度

  墨西哥革命制度党长期执政所形成的威权体制,要想正常运转下去,除了要在经济发展上有所作为之外,从政治上和管理体制上必须有两点支撑:一是自上而下的任命式的干部管理体制,它可以保证执政党管住人;二是不断地对自己的执政地位进行自我强化,包括宣传自己执政的政绩、对执政党党员不断进行各种教育、惩治腐败等。

  但是,正如任何事物都具有两面性一样,执政党所有这些保证自己执政地位的举措,也蕴涵着一些本质的弱点。自上而下的干部任命体制保证了执政党能够管住人,但也造成了干部唯上是从、缺乏监督的弱点,尤其是在多元化的市场经济条件下,单一的纵向干部管理体制,是产生腐败的重要根源之一。自我强化的过程不仅强化了一党执政的地位,也强化了一党执政的弱点,那就是栽花的多,栽刺的少;啪马屁的多,说真话的少。而且,随着时间的推移,对一党执政弱点的强化将会与失去监督的权力一起呈现出乘数效应。其结果就是,这些弱点将逐步削弱执政党的合法执政地位,使原来强化的目的与实际的效果背道而驰。

  执政党经过数代领导人的更替,早期领导人那种为人民普遍认可的崇高威信已经发生了很大的衰减。因此,建立在对这种威信承认之上的执政党执政的合法性的基础已经不是那么牢固了。与此同时,长期缺乏监督所产生的官僚主义和腐败,则会肆意泛滥。这种此消彼长,正是墨西哥革命制度党在70多年的长期执政中所实际发生的。其实,所有这些可以归结为一点,即在市场经济条件下、在一党长期执政的情况下,如果不能很好地解决对执政党各级领导人的监督问题,使政治体制和政府管理体制改革与经济发展水平相适应,发生在墨西哥革命制度党身上的事情,就有可能在内外部条件大致相同的其他执政党身上再次发生。而且,事实也已经和将要继续证明,自上而下的监督是有边界的,监督的力度在达到某一层级后会急剧衰减。因此,大力发展党内的基层民主,放手让老百姓来直接监督执政党的各级官员,将选举民主与协商民主结合起来,可能是打破那种“人亡政息”“周期律”的最有效的手段。

  作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:李丽莎
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
推广

财新微信

热词推荐:
雷洋案最新消息 首都 北京 英国脱欧公投时间 日元升值的原因 黄色电影 问题疫苗 财新 宝能 安全理财投资收益率 万科 南极臭氧空洞减小 雷洋尸检结果公布 程晓健晋升少将 南海 雷洋事件 中国南海最新消息