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【纳税人看得见的法治(之一)】
财税体制改革的正当性

2014年09月16日 13:49 来源于 财新网
在公共财产法语境下,新一轮财税体制改革将促成我国财政治理从传统管制模式向现代治理模式演进,从单一的经济发展目标向综合的社会公平目标扩展,从公共财政的制度建构向公共财产的法治规范转型

  刘剑文|文

  《纳税人看得见的法治》专题絮语

  财政是国家治理的基础和重要支柱。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理现代化的深刻变革,是立足全局、着眼长远的制度创新,其目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效的现代财政制度。基于中共中央十八届三中全会决定的顶层设计和《深化财税体制改革总体方案》的框架性安排,结合中国改革全面进入深水区的客观现实,财税体制改革必须紧跟法治中国建设的步伐,立足于国家治理体系和治理能力现代化的高度。而财税法研究也必须顺应大势所趋,服务和指导财税体制改革实践。

  财税体制改革是全面深化经济体制、政治体制和社会体制改革的突破口,也是渐进推动法治中国建设的“牛鼻子”,可谓牵一发而动全身。今年秋天,即将召开的十八届四中全会将会研究全面推进依法治国,改革将被综合、系统、完整地纳入法治轨道。从宏观布局和推进的角度看,财税体制改革应与依法治国战略一起推进,协同落实。无论是改进预算管理、还是深化税收制度改革,抑或是调整中央和地方政府间财政关系,均应坚持“法治是治国理政的基本方式”,均应坚持“运用法治思维和法治方式”,严格按照“财政法定原则”推进财税体制改革。

  财税法制改革不仅是法治中国的题中之义,更是国家治理现代化的枢纽和关键。正如财政部部长楼继伟在接受新华社记者采访时所言,“深化财税体制改革不是政策上的修修补补,更不是扬汤止沸,而是一场关系国家治理现代化的深刻变革,是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”与此相适应,可以说,每一项重大的财税改革,都会远远超出单纯的经济和法治范畴。只有三位一体,将国家治理现代化理念贯穿到财税体制改革和财税法治建设的全过程,才能让每一个主题都充满时代感,也才能让改革真正能得到系统全面的推进和深化。

  任何一项改革都需要理论体系作为前瞻和先导。在推进国家治理现代化和法治中国建设的进程中,财税法与民法、行政法、刑法等法律部门一样同等重要。财税法是中国的“强国之道”、“理财之器”和纳税人保护之法,更是国家治理体系和治理能力现代化的基石。在新的历史时期,作为交叉学科和新兴学科的财税法学开启中国“领域法学”之先河,基于“公共财产法”的理论定位,既要在公共财产与私人财产的法律界限上“定纷止争”,又要让“取之于民”的公共财产“物尽其用”,并最终公平正义地“用之于民”。公共财产法理论重塑了财税法新文化,实现从对抗、侵权和单极的财税法文化向合作、和谐和共赢的财税法文化的转变,以促进社会公平正义,推进国家治理现代化。伴随财税体制改革的循序落实和依法治国战略的全面推进,财税法学有望发挥更大的作用。

  本集所刊载的六篇财税法文章,覆盖从理念到制度、从价值到规范的不同层面,反映了财税法学界的最新研究成果,希望能激发学界对财税法更多的关注,为推进法治财税和国家治理贡献一己之力。

  刘剑文

  摘要 

  财税体制改革的总体目标是在法治框架下,建立现代财政制度,推进经济和社会的可持续发展,实现公共财产和改革发展成果为全体国民共享。现代财政制度的治理逻辑,在外部特征上体现为公共性,在推动方式上体现为建设性,在权力运行上体现为法治性,在实质内涵上体现为民生性。

  现代财政制度自身之正当性的证成依据是基于公共财产权控制的法治治理,现代财政制度的建立,即财税体制改革过程之正当性的形塑核心是基于公共财产权控制的程序规范。在预算层面,公共财产的支配应法治规范、公开透明,并渐进实现财政民主;在税制层面,公共财产的取得应严格法定,并合理承担妥适的经济社会功能;在政府间财政关系层面,公共财产的权属应按照“财权与事权相匹配,事权与支出责任相适应”的原则厘清,并适时推动财政收支划分立法。在公共财产法语境下,新一轮财税体制改革将促成我国财政治理从传统管制模式向现代治理模式演进,从单一的经济发展目标向综合的社会公平目标扩展,从公共财政的制度建构向公共财产的法治规范转型。

  一、问题的缘起

  “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”所谓国家治理体系和治理能力的现代化,就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。而在决策层制定法律规则和执政政策来指导、推动国家治理现代化过程中,需要借由若干个主体性的政策工具和保障手段,予以重点突破和率先实现。在这些政策工具和保障手段中,财税体制改革成为首选和最重要的选项之一。

  一方面,财税体制改革作为经济体制改革的总开关和政治体制改革的突破口,对经济、社会层面的影响效果较为直接、明显,且其温和、渐进的特点使得改革的政治风险能够保持在温和、可控范围内,有“牵一发而动全身”和“一呼百应”的效果;另一方面,实现“把权力关进制度笼子”最理想、最妥适和最有效的方法就是遵循法治理念,通过可预期的法律规则来引导和规范社会主体的行为,从而间接达到改革所需要的实际效果。

  2014年6月30日,中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《方案》)。这是新中国历史上首次以政治局会议决议的形式通过并施行的、具有整体性和总揽性的财税体制改革框架性方案。至此,新一轮深化财税体制改革的顶层设计已经基本完成,在当前和未来一定时期,我国将依照《方案》的指导思想、总体要求、政策措施以及规定的时间表、路线图来具体贯彻落实和细部展开。从本质上说,财税体制改革是国家基于现实需要而在财税领域主动推行的系统性、全方位的制度创新和规则重构、对未来政府政策具有高阶指导性和约束效力。为什么要进行财税体制改革,怎样进行财税体制改革,是深化财税体制改革首先需要解决的理论问题。其中,前一个问题指向的是必要性,后一个问题指向的是可行性,但两者都依托于一个基础性前提,即财税体制改革的正当性。目前理论界在论证财税体制改革的紧迫性、必要性和合理性以及具体方案的可行性、稳妥性方面着力颇多,但就最根本的正当性问题,则鲜有涉及。

  目前,经济学界对财政研究的主流立论基础是公共物品(publicgoods)理论,这与法学界主张财税法的核心范畴为公共财产法一脉相承,但公共财产法更关注公共物品的社会公平和正当性问题。经济学理论在探索和分析财政正当性时,提出公共物品理论,但经济学未解决的问题是,公共物品对于市场环境具有效率性。公共财产权是政府基于其公共性特质行使的权力,是在现行财税体制和财税法理论中抽象出来的、兼具财产性和行政性功能的公权力,但更注重公共财产取得的正当性及分配的正义性。有别于财政权,公共财产权是一种面向财产属性转变及其过程控制的权力,其价值取向在于通过规制保护私人财产权,而非仅仅为了获得财政收入或者财政管理。建基于公共财产权之上的公共财产法理论,系从财产属性角度,规范、控制公共财产权为功能取向的现代财税法理论,是在财税法治思维下对国家治理模式的新探索。在未来财税体制改革过程中,厘清和检讨财税体制改革的正当性尤为重要,公共财产权的控制将成为法治化的现代财政制度的重要构成要素。

  二、财税体制改革的目标及其终极意义

  经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系。如何界定好两者关系,并在其间寻求动态平衡成为评估和检验改革是否成功的重要标准。而在现代社会,市场不断分化的新局面使得政府经济职能日益复杂和多元化,在“市场失灵”和“政府失灵”双重理论困境下,传统的“不干预”或是超前的“过度干预”都会产生不可预期的连锁反应,甚至会带来财政危机和政治动荡。而从作为国家治理的基础和重要支柱的财政角度而言,“从税收和政府支出角度出发,重新界定政府的经济职能是一个更为现实的长期调整策略。”在财税领域,市场和政府的关系最主要的表现为合理界定公共财产和私人财产的边界及其归属问题。

  在现代社会中,财产权规则已经实现了功能扩展,即从政府通过税收、收费等形式将私人财产转化为公共财产的“定纷止争”过渡到应将公共财产通过预算制度实现绩效支出并在各级政府间“物尽其用”。当前,新一轮财税体制改革的目标是建立现代财政制度,其重心将更多倾注在“定纷止争”和“物尽其用”两个层面上。

  (一)政策表达的语义分析

  2013年11月12日,党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》中提出,“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”《决定》还从改进预算管理制度、完善税收制度以及建立与事权和支出责任相适应的制度等三个方面进一步展开。《决定》中的要点在于:一是对财政及财税体制的地位有新的政策表述,首次将财政上升到国家治理的高度并列专章阐释,提出了科学的财税体制的四个主要功能(见表1);二是明确了深化财税体制改革的总体思路,是在完善立法等六个指

  导方针基础上建立现代财政制度,并协调好政府间财政关系。

  与《决定》使用的语词相比较,《方案》在指导思想层面有如下新的表达:一是特别强调了财税体制的重要地位,“财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用”;二是加强论述了此次财税体制改革的特殊性和根本性,“新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是立足全局、着眼长远的制度创新”;三是清楚释明了深化财税体制改革的目标,即“建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度”。另外,《方案》还明确了财税体制改革的路线图和时间表,在重点推进预算、税制和政府间财政关系等三个方面的改革基础上,在2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。

1

  通过表1的比较可以发现,《方案》在《决定》基础上,对财政和财税体制改革的政策表述有所突破和细化。申言之,具体体现为三个“更加注重”:一是更加注重改革顶层设计的功用和指导性。《方案》突出强调了新一轮财税体制改革之于国家治理的相互关系,视其为具有全局性和长远性的制度创新。二是更加注重改革目标的层次提炼和可操作性。《方案》将深化财税体制改革的目标进行了概括和分层,并列明了时间表和路线图。三是更加注重规范权力运行和推动法治保障。《方案》强调了“法治规范”、“规范政府行为”、“实现有效监督”、“推进依法治税”等特定语词。应当看到的是,无论是《决定》还是《方案》,都将财税体制改革的具体内容和重要领域分解为预算制度、税收制度和政府间财政关系三个方面,并突出强调在此基础上进而建立现代财政制度的重要目标。

  (二)形式目标和实质目标:终极意义的考问

  《方案》确立了深化财税体制改革的目标,也即建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。对于“建立现代财政制度”此一政策表述,可以从形式特征、功能取向和长远要求三个方面进行理解。在形式特征上,“统一完整、法治规范、公开透明、运行高效”是指现代财政制度的财政运行和预算过程的规范化、绩效化和法治化;在功能取向上,“有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”是指现代财政制度之于经济结构、市场运行、社会发展和国家建设的正向推动作用;在长远要求上,“可持续的”是指现代财政制度应立足综合性、全局性和长远性的未来永续经营,并维护代际公平。结合《决定》中关于深化财税体制改革的实施路径的相关表述,现代财政制度的基本内涵和内容构成已经较为明晰,可以作为未来制定具体配套措施的主要依据。

  “现代财政制度”作为政策语词提出后,其内涵、外延和特征基本论证清楚,对于实践的指导功能也较为详细,且具有实际操作性。但至于何为“现代”,如何抽象和提炼“现代财政制度”的本质,理论界往往有不同的看法和意见。回答此一问题,需要理顺如下关联逻辑和内生性问题:如果深化财税体制改革的目标是建立财政制度,那么建立现代财政制度的目标又是什么呢?《方案》将现代财政制度的形式目标表述得非常全面、系统,但对于其实质目标的提炼则未直接提及。按照《决定》关于全面深化改革的政策表述和相关精神,深化财税体制改革的最终目标,是通过建立现代财政制度,推动国家治理体系和治理能力现代化,来实现“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。即财税体制改革的目标是在法治框架下,建立推动国家治理体系和治理能力现代化的财政制度,推进经济和社会的可持续发展,保障收入公平分配,并实现公共财产和改革成果为全体国民共享。

责任编辑:王长勇 | 版面编辑:邵超
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