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【纳税人看得见的法治(之三)】
可持续的地方税体系之构建

2014年09月18日 10:28 来源于 财新网
我国应确立中央相对集权、向地方适度分权的复合税权分配模式,建立以中央立法为主、省级立法为辅的税收立法格局

  陈少英 | 文

  摘要 

  随着“营改增”大幕的拉开,构建地方税体系以保障地方财力稳定增长的“老问题”重现在新一轮财税体制改革的聚光灯下。本文以税权配置为视角,考察了1994年行政主导型分税制体制下的地方税的税种结构、税收规模存在的弊端;分析了地方政府为履行事权而寻找替代财源进而引发的非税收入、土地财政、地方债等问题;提出在突破传统理论的基础上,重新选择地方税税种;按照“系统性、整体性、协同性”相结合的改革要求,构建多税种相配合的复合地方主体税种体系;同时附约束条件地给予地方政府一定的税收立法权,并明确与完善其税收征管权。通过地方税体系的构建,从宪法和法律上规范地方政府的行为,使其提供辖区居民最需要的公共产品。

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出:“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重”;而恰逢分税制改革20年之际,中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,又吹响了新一轮财税体制改革的进军号。“深化财税体制改革不是政策上的修修补补……而是一场关系国家治理现代化的深刻变革,是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”因此,重新审视现行分税制下的央地财政关系,完善地方税体系,是国家治理现代化的重要内容;探讨国家权力及权力背后财政利益在央地间的分配,不仅关系到深化财税体制改革目标的实现,也关系到地区经济的均衡发展乃至社会整体效益,是极富挑战性的研究领域。

  一、央地之间分权:地方税体系构建的逻辑起点

  (一)地方税基于央地分权而产生

  目前,我国理论界在对地方税体系进行研究的过程中,对“地方税“的概念,尚未达成共识。但无论何种定义都无一例外地包含三个要素,即税收立法权、税收执法权和税收收益权。

  因此,地方税的起源、发展和变革无不围绕着央地如何合理分权、分利而展开。那么,央地为什么要划分税权呢?

  1.基于政治学的解读

  “国家权力之所以需要分配,是基于实现人民主权的需要,是解决人民主权原则应然性和实然性冲突的理性选择,是政治国家逻辑自恰自足的需要,也是遏制国家权力消极作用的必然选择。”分权理论起源于英国学者史密斯在其《地方自治与中央集权》一书中提出的中央集权与地方分权的结构理论,其实践典型地体现在美国由联邦集权化向联邦政府与州政府并存的分权模式的转变。杰斐逊反对权力过分地集中在联邦政府手中,主张除一部分必须由联邦政府集中的权力以外,应当把国家权力分散到地方各级政府,以便组成真正互相牵制、互相平衡的政府制度,以更有效地防止中央政府走向专制。他说:“把一切州权都集中到全国政府手中,就会增加盗窃、投机、掠劫、冗官及钻营官职的机会。”通过层层分权使每个人管理自己的眼睛可以监视到的范围,从而使一切都可以管理得尽善尽美。

  2.基于法学的解读

  奥地利学者凯尔森在其代表作《法与国家的一般理论》中认为,法律秩序并不是一个相互对等的、如同在同一个平面上并立的规范体系,而是一个由不同级别的规范组成的等级体系。

  “法律共同体要有最低限度的集权和最高限度的分权,否则就会趋于瓦解”。法律秩序的集权和分权可能在数量上有所不同。集权或分权的程度取决于秩序的中央和地方规范的数目和重要性的相对比例。只有把握好集权和分权的限度,国家才能处于安全状态。

  3.基于经济学的解读

  财政分权理论起源于20世纪50年代。1956年,美国经济学家蒂布特提出了“以足投票”的理论,认为各地居民根据各区管理、税收政策、信息提供和公共服务等不同的配置情况,可以自由迁徙,选择最能满足自身偏好的地区居住。其结果是,地方政府要通过提供居民最需要的公共产品来吸引民众。学者马斯格雷夫认为,分权理论的基础在于公共物品的层次划分。

  由于公共物品的受益范围不同,造成了不同的公共物品由不同的政府来提供,决定了政府职能的层级性和政府间事权、财权的划分。分权下的地方政府能够依照本地居民的消费偏好提供有效的区域性公共物品,促进公共部门内部资源的合理配置,从而使本地居民的收益与纳税有直接匹配关系。学者奥茨由此引申出了“公共服务应该由那些能够涵盖服务的收益和成本的最低级次的政府承担”,并明确将财产税作为地方性公共物品融资的主要来源。学者坦齐又在奥茨的观点的基础上认为,中央对地方的了解没有地方多,而且存在很高的信息费用、交易成本、控制和摩擦成本,所以地方政府承担一定的职能是必然的。但考虑到地方政府公共支出管理体制的监管问题,某些职能还是应当由中央政府进行补充,或者由中央和地方政府共同承担。

  通过对央地分权的多维解读不难看出,政治学和法学基于“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”这一命题,从制约和控制权力的视角主张央地分权。因为只有在横向分权的基础上,实行央地纵向分权,才能更有效地防止权力的高度集中和垄断,更有效地发挥分权制约体制的作用。而在经济学看来,权力垄断的潜在成本高过任何一种形式的垄断。分权的目的就在于降低因权力垄断而提高的成本,使政府运行的效益达到最优。因此,“如何在各个政府部门之间,尤其是在不同层级政府之间配置权力,实际上是国家治理的基本问题。”而央地财政关系不仅仅是组织管理关系,它从利益关系上来说也是国家治理的最重要的内容之一。

  央地财政分权的实质就在于:一个地区的居民对于与自己最为接近的地方事务基于宪法规定有自我决定的权限,即有权决定该地区公共物品的种类和数量。因此,作为民主机制自然延伸和扩展的财政分权,“其真正的民主合意性并不在于分工结果,而在于纳税人能通过民主机制和民主程序来充分表达个人的偏好,使个人多样化的、有差异的需求偏好得到充分和同等的尊重。”因此,财政分权不仅反映政府间有效提供公共物品的分工,而且体现地方居民在地方性公共物品上的决策民主。这种基本的财政制度一般称为财政联邦,它实际上要求各级财政事权和财权划分明晰、自求平衡,成为一级真正的财政预算主体。这样,地方政府在“事权和支出责任相适应”的基础上,匹配一定的财权,就形成了地方税。由此可见,地方税作为国家税收法律体系的重要组成部分,是社会发展到一定阶段的产物,是中央政府与地方政府间权力划分的必然结果。

  (二)地方税体系基于分税制而形成

  所谓“地方税体系”是指由多种地方税种组成,具有一定收入规模、明确的税权划分及相对独立的征收管理机构的统一体。地方税体系的形成与一国的财政管理体制密切相关,因而不同形态的财政国家实行不同的财政管理体制直接影响地方税体系的形成。税收国家与市场经济、民主法治有着内在的逻辑联系,故笔者将其作为一种理论分析工具,探讨税收国家理论与地方税体系形成的关联度,审视分税制体制下央地的财政关系,使之服务于我国地方税体系的构建。

  1.家产国家不可能形成地方税体系

  在古代中国,封建王朝的历次变法,诸如汉朝的王莽改制、唐朝杨炎的“两税法”、宋朝王安石变法和明朝张居正的“一条鞭法”,都始终围绕央地间的财政博弈而展开。其中,比较成功的财政制度改革当属唐朝的“两税法”。“两税法”基于庄园经济的兴盛,土地兼并严重,封建统治者既失去了可以征税的土地,又失去了可以征税的劳力。安史之乱后,潘镇割据,“纪纲废弛,百事从权,至于率税多少,皆在牧守裁制”地方与中央抢夺税源,争夺税收,中央政权日益危险。“两税法”主要目的是通过税收制度的改革,将游离在中央税收系统之外的税源纳入两税的征收范围。中央对地方的税额进行划分,在提取一定份额后留存于地方。“两税法”似乎是通过“税收”的制度安排来实现央地财政利益的平衡,但有学者认为,宋代以前我国的土地是国家所有制,私人最多只拥有土地的占有权,因此田赋充其量是一种租金。我国地方税萌芽于清朝末年的厘金,此后,在北洋政府及国民党政府时期先后颁布了有关地方税的法规。由此可见,以土地收入为主、中央高度集权的家产国家,岂有可能形成地方税体系。

  2.资产收益国家无真正的地方税体系

  新中国成立后,中央人民政府发布了《关于1951年度财政收支系统的划分的决定》,对1950年1月制定的《全国税政实施要则》中规定的14种税进行了划分,将印花税、屠宰税、城市房地产税、特种行为消费税、车船使用牌照税和契税列为大行政区或省的收入,由地方根据中央颁布的统一税法制定本地的具体征收办法。这一决定标志着新中国地方税的产生。此后直至改革开放前,随着税制改革以及中央与地方集权分权关系的调整,我国对地方税的税种及征收范围也进行了相应调整,但地方税税种少、收入规模小的基本格局未曾根本改观。因为在这一时期,我国是典型的“资产收益国家”,主要通过各种非税手段获取财政收入,其中最主要的收入就是国企利润。尽管有中央税和地方税的划分,但随着社会主义改造的完成,城市房地产税、契税等财产类的地方税失去了税源基础,而作为中央税的流转税便成为征收的重点。而且,在全国范围内开征的税种都是由中央立法,税收工作完全或基本上由中央统一管理,只是在不同时期,曾把一些较小税种的管理权和使用权下放给地方。这种中央高度集中税权、地方税权极其薄弱的状况,一直持续了40多年。

  在高度集权的财政管理体制下,国家财政统收统支,中央与地方的税收分配关系是国家统一收税,然后将税款在上下级政府之间进行分割,不涉及或很少涉及央地的税权分配。中央拨付给地方政府的税收收入虽然也称为地方税收入,但它与本文所谈的地方税是截然不同的概念。

  即使在分级包干体制下,中央与地方间的收入分配关系仍以全国税收总额为对象,通过“讨价还价”式的谈判来确定,地方税的税种、税收规模与地方财政收入没有必然的联系。所以,在没有实行分税制的背景下,所谓的地方税体系只能是有其名而无其实。

  3.税收国家有助地方税体系的形成

  税收国家作为现代经济化国家的一种形态,是国家发展到现代社会的产物。“所谓租税国,乃相对于所有权者国家、企业者国家而言,是指以租税为国家主要收入的国家。在租税国中,课税不但是国家收入之合法形态,也是唯一之合法形态。”税收国家着重强调税收既奠定国家存在的经济基础,又奠定宪政的基础。

  在税收国家,税收因其自身的优越性而成为国家财政收入的主要形式,使财权、财力的配置归结为税收、税权的配置,分税制成为税收国家普遍采用的一种理想的财政管理体制模式,它符合市场经济、公共财政、民主社会、宪政国家的要求。分税制的实质就是根据中央政府和地方政府的事权及支出责任确定其相应的财权,将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分,借以确定中央财政和地方财政的收入范围,从而建立各自相互独立、相互协调的收入体系。早在18世纪末,西方一些国家就实行了分税制。美国自1878年通过宪法成立“三权分立”的联邦制国家以来,一直实行分税制的财政管理体制,美国是当今世界上实行分税制最彻底的国家之一。日本在明治维新以后也曾实行分税制。到19世纪中叶,欧洲一些国家先后把分税制作为分级财政管理的重要形式。一百多年以来,尽管各国依具体国情实行了不同类型的分税制,但它们的共同之处在于:地方税体系的形成是实施分税制的必然结果,分税制能够从体制上确保地方税体系的独立性和稳定性,而建立和完善地方税体系又是顺利实施分税制的客观要求。

责任编辑:王长勇 | 版面编辑:邵超
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