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【纳税人看得见的法治(之二)】
法治财税:从理想图景到现实诉求

2014年09月17日 10:29 来源于 财新网
为实现法治财税的理想图景,回应当下中国的现实诉求,必须充分利用本土资源,综合发挥政党、立法、行政和司法的作用,释放纳税人的主体意识,夯实制度进步的基础设施

  熊伟 | 文

  摘要 

  法治财税的核心含义是良法善治,它在国家治理中发挥基础性作用。一方面,现代财税制度需要建立在法治理论基础上,另一方面,建立现代财税制度也会有助于推进法治中国建设。从形式法治的层面看,法律保留、法律优位、平等原则和不溯及既往在财税领域衍生出丰富的内容,让财税立足于规则之治,以此限制权力的恣意妄为,维护人民的基本权利。然而,仅有规则之治远远不够,从实质法治的层面看,财税必须追求正义,通过限制元权力、提供目的指引、保障权利底线,实现宪法对财税的最高统治。为实现法治财税的理想图景,回应当下我国的现实诉求,必须充分利用本土资源,综合发挥政党、立法、行政和司法的作用,释放纳税人的主体意识,夯实制度进步的基础设施。

  一、问题的提出

  财政是国家治理的基础和重要支柱,法治是治国理政的基本方式。只有遵循法治原则,把权力关进制度的笼子,财税才有可能成为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。然而,法治的要义究竟是什么?法治与财税的相互关系如何?法治会对财税提出什么要求?财税对法治应该有什么贡献?法治财税离我国实践尚有多远?怎样做才能缩小其间的差距,让法治对财税发挥更大作用?诸如此类的问题对于财税法研究极富启迪性,值得好好反思和提炼。

  实际上,财税法中已经存在财政民主、税收法定、量能课税等原则。这些原则是否对应法治要义,又该如何契合法治精神?财税自身的规律性如何在法治建设过程中得到尊重?财税和法治能否在终极价值层面达成一致?追求最大程度的财税法治,是否需要跳出财税领域,关注法治的基础性要素?现代财税制度又如何推进法治建设?这些问题同样为本文所关注。

  围绕上述问题,本文尝试从四个方面展开,首先,澄清法治的含义及其基本要求;其次,阐述形式法治如何作用于财税;再次,检视财税如何体现实质法治;最后,探索法治财税的基础性要素。本文最基本的结论是,我国的法治财税建设除了关注法律保留、法律优位等形式法治的价值,更应将正义和道德引入财税,关注财税法的合目的性,限制元权力。而要做到这些,需要综合利用各种政治资源,让法治之光照耀财税运行的全过程。

  二、工具还是目的:财税需要何种法治?

  法治是一种国家治理方式,“要管理一个现代的国家,它需要法治”,而不能再走“人治”的老路。“在经济全球化的过程中,法治的理念和价值被广泛承认。”但“作为经典概念,法治蕴涵隽永,然幽昧经年,即便在标榜法治传统的西方亦不曾有过一个公认的定义。”宪法学者或政治学者言及“法治”时,也几乎没有给出相同的界定或阐释。尽管如此,其核心仍可表述为:“国内的所有人以及机构,无论是公共机构还是私立机构,都应接受法律的约束,并且享有法律的利益,而法律则是公开制定的、在公布之后生效的(一般而言),并且在法院公开执行的。”就其本质而言,法治“是要树立法律在社会中的最高权威,实现法律对权力的有效驯服,切实保障公民的自由和权利。”换言之,法治是个人被公正合理对待的前提,保障私权、约束公权,以规则统治实现对国家权力的制约与监督和人的全面自由发展始终是法治的精髓。

  基于对人治的反思,良法善治至关重要。良法是法治的价值标准和理性追求,善治是法治的运作模式和实现方式。在当代中国,良法善治的基本途径是彻底否定以阶级斗争为纲的法律观,否定工具主义的法治观,既重视法律的政治性(法律的政治要素、政治基础、政治功能等),更注重法律的公理性(法律中的正义、平等、自由、人权、道德价值等)。判定良法自有各种各样的标准,但归根到底,良法的内容和程序都应该体现公平正义。而要实现这一点,毫无疑问首先要强调规则,其次要考虑规则的合理性、科学性,以及规则制定过程的民主参与, 最后还要重视规则适用的正当程序。有鉴于此,法治必须确立一些稳固的原则,供立法、执法和司法一体遵从。法治还必须关注国家权力的合理使用,考虑规则能否驾驭权力、约束统治者,防止权力借法律之名被滥用。不管文字上如何表述,只有具备法治的核心要素,遵守基本的理念和制度,才可能称得上真正的法治;否则,很可能就只是人治的变体。

  1997年,中共十五大把“依法治国,建设社会主义法治国家”确定为中国共产党领导人民治理国家的基本方略,1999年,全国人大又把“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法。自此,法治不仅是重要的政治规范,而且上升为重要的宪法规范,获得了最高的法律效力。然而,依法治国与法治国家建设是什么关系?二者之间有何联系,又有何区别?假如二者之间只是同义反复,那么对执政党最高决议和国家宪法这么重要的文件而言,实在没有必要如此表达。如果二者之间没有任何联系,上述两个文件连续将其置于同一句话, 又明显令人感觉于理不通。通过对两个名词的比对分析,分别厘清其内涵和要求,廓清彼此之间的关系,也许可以窥见我国法治发展的方略。

  直观来看,“依法治国”就是遵照法律治理国家。由于法律具有一体适用性、稳定性、权威性,相比于按照统治者意志治理,依法治国是一种更值得追求的国家治理状态。即便法律不一定能够真正代表多数人的意志,也不见得一定能体现实质公平和正义,但只要其有的权威能够约束所有主体,尤其是约束权贵阶层自身,只要法律能得以公正、公平和公开地适用,这种秩序就会对所有人都有利。这样,无产者不用担心随时受到权贵迫害,有产者不用惧怕财产随时被侵占,执法者不敢滥用职权,法律体系内部也会井然有序。尽管这种结果并非尽善尽美,但相比人治状态下的擅权专断、恣意妄为,这已是很不错的图景。因此,执政党和宪法能够确认“依法治国”,摈弃依政策治国、依统治者意志治国的思路,不能不说是一个重要进步。

  《宪法》1999年修正前的第5条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”不容否认,这些要求所体现的都是“依法治国”,与早期我国宣扬的“法制”原则一脉相承,其核心在于秩序,奉行“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,强调法律的权威和法制统一。相比完整的法治理念,它们所欠缺的内容是,缺乏陈述依法治国的主体,没有对法律本身提出要求。

  “依法治国”不能涵盖的还有法律的正当性。以此为界分,法律大体可以抽象为良法与恶法。良法必须遵从,无论是主张法治还是依法治国,理念上对此都会认为理所当然。但如果是恶法,人民是否有权抵抗?“依法治国”所看到的如果仅仅只是形式法治,则答案可能会为否,制度设计方面也会缺乏回应机制。而法治所要求的必须是良法善治,它需要承继传统形式意义法治国的杰出理念,诸如最大幅度地维护人民基本权利、基于自由主义对国家权力可能滥用的疑惧,以及确保上述两个原则所必须采行的法律保留及所衍生的信赖利益保护、溯及禁止与可预测性原则的实践等,同时确保国家追求整体实质正义以及将国家行为确实用法而非单纯用法律加以束缚,摒弃恶法亦法。可见,法治承认法的道德性,承认实在法之外的自然法。在一定的条件下,实在法会因违反自然法而丧失效力。只有基于这个前提,才有可能通过宪法约束立法者,才有可能要求法律不得违宪,并建立违宪审查制度。

  如果“依法治国”与法治理念尚有差距,那么,“法治国家”呢?德文文献中的法治国(Rechtsstaat)指的是有法可依、依法治国的国家,它是实证主义法理学传统的一部分。根据这一传统,立法者的意志是法律的最高渊源。直到“第二次世界大战” 结束前,一直主导着大陆法传统的法治国概念始终不承认最高立法者(不论是专制君主、独裁者或是民选立法机关) 应受更高法的约束,为独裁者以法治之名推行专制打开方便之门。希特勒在位期间推行的种族主义和对外侵略政策虽符合当时的法治国原则,但明显有违人道主义,破坏了既存的国际秩序,给德国带来惨痛的教训。“第二次世界大战”结束后,德国基本法引入实质法治国理念,开始明确宪法对立法者的约束,强调法律的正当性和合目的性,强调公民的基本权利不受侵犯,并设立联邦宪法法院,行使违宪审查权。至此,法治国家的理念才渐趋圆满,与英美国家的法治原则不断接近,为现代国家所接受和遵从。

  归纳起来,法治不仅具有形式上的要求,如法律保留、法律优位、正当程序等,更应考虑护公民的基本权利不受侵犯。法治不只具有工具性价值,更具有目的性价值;它所维护的除了秩序和安全,还有公平正义、人性尊严、基本权利。从这个角度而言,我国宪法中所提到的依法治国、建设法治国家,可以被理解为法治的内在组成部分,是形式法治国的必然要求。另一方面,鉴于我国长期的人治传统,在推进法治建设时,更应该强调法治的实质性内涵,防止特权凌驾于宪法和法律之上。形式法治要求国家权力的行使具有法律依据,而实质法治则涉及人的尊严、自由、法律安定性和公正等理念。财税所需要的法治,正是这种兼顾形式正义与实质公平、融形式与实质为一体的法律之治。

  就财税和法治的关系而言,两者具有天然的紧密联系性。从缘起来看,财税问题往往是法治启蒙的导火索或法治建设的突破口,以财产权保障为主旨的权力制约理论不仅是现代财税的根基,更需要通过完善的法治加以保障;从逻辑关系来看,法治推进良法善治的落脚点是维护公民权利,而财税作为财富分割的利器,是私人财产权和公共财产权的关键连接点。财税推动法治进步的事例,在中外政治历史上屡见不鲜。在当下我国,建立现代财税制度与推进法治中国建设相辅相成。一方面,现代财税制度需要建立在法治基础上。这意味着财税政策的制定和实施不仅必须于法有据,而且应该符合正义、遵从道德,以宪法政治为依归,实现人的全面发展;另一方面,建立现代财税制度本身也有助于推进法治中国建设。只有“理财” 即是“治国”,“依法理财”才有可能“依法治国”;只有建立良好的财税制度,方能合理分割公私财产权,保障纳税人合法权益,满足政府的合理开支需要,实现民强国富。所谓财政是国家治理的基础和重要支柱,就是从这个意义上而言。可见,财税之于法治不仅是手段和工具,它本身也是法治的重要“推进器”。

责任编辑:王长勇 | 版面编辑:邵超
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