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赵昌文:国企改革顶层设计为何迟迟不出

2015年04月30日 13:30 来源于 财新网
国企改革要抓主要矛盾:国有资本究竟该干什么、不该干什么,国有企业究竟该干什么、不该干什么,这是本质,是主要矛盾,是新一轮国资国企改革首先要解决的问题

  赵昌文|文

  从十八届三中全会之后到现在,已经一年多的时间了,许多改革都在按计划推进,一些领域的改革已取得明显成效,如政府管理体制改革、司法体制改革等。但是,各方面对国资国企改革的进展总体上不是非常满意,有意见认为,虽然去年出台了关于国有企业负责人薪酬制度和职务消费等方面的改革意见,可是,在最关键的问题上,比如新的国资管理体制等,却始终没有明确的意见。

  国资国企改革的“顶层设计”迟迟不出来,已经带来了一些影响。根据我们的了解,目前,国有企业层面等待观望的思想非常明显,甚至在地方层面,各省市尽管出台了相关的改革意见,但简单重复三中全会“决议”的情况居多,真正根据本地区实际情况制定并推进改革的并不多。

  那么,下一步究竟该怎么办?

  须尽快出台“顶层设计”

  我个人的建议是:中央层面的“顶层设计”要尽快出台,不能再等了;地方国有企业的改革也要加快推进,也不能再等了。下面,就这两个问题谈一些具体的想法。

  第一,关于中央层面的“顶层设计”。目前,国资国企改革顶层设计迟迟不能出来,主要是在一些关键问题上还未达成共识。比如,国企改革的目标和方向是什么?有意见认为,应该大幅度收缩国有经济战线;也有意见强调,国有企业要进一步做大做强,增强其活力、控制力和影响力;还有的从政治上来认识国有企业和国资管理体制改革,将国资国企改革和社会主义制度完全关联起来,使问题变得更加复杂。需要说明的是,共识不够不仅仅是指参与改革方案设计的少数人,实际上在整个理论界,甚至重要决策部门、国企实际工作层面,共识都不够。

  除此之外,不管我们是否承认,部门利益也在一定程度上成了影响改革方案的原因之一。十八届三中全会之后,中央将所有的改革事项分解成了具体的改革任务,并由不同的部门牵头,相关部门参加。国资国企改革任务也是由不同的部门牵头的。部门牵头的好处是,很多工作推进更有效率,但存在的问题是,部门很难摆脱本位主义,前期已经提出的一些改革方案或多或少地带有一定的部门色彩。这也算是另一种意义上的共识不够吧。所以,新一轮国资国企改革的顶层设计需要从部门格局中跳出来,要从国家利益和人民利益出发,制订改革方案,进行顶层设计。否则,改革一开始就打折扣了。

  如此看来,好像下一步的关键在于:一是要在一些重要问题上尽快达成共识。二是如何既发挥部门的积极性和主动性,又能够比较好地处理整体与局部的关系。但如果我们把答案放在这两点上,新一轮国资国企改革的顶层设计真的不知道何时才能够出台了。原因非常清楚:

  其一,达成共识从来就不是一件容易的事情,甚至根本就是非常困难的事情。如果要等待在许多方面完全达成共识再出台改革方案,无论是对于国资国企部门还是全面深化改革来说,都是难以想象的。我的看法是,对于国资国企改革这样一项重大的改革任务,充分的讨论和达成共识原本是必要的,而且,从过去经验看,每一次改革实践中的前进,都伴随着相当程度的理论和思想共识。在国有企业20世纪80到90年代的改革历程中,如果没有“两权分离”理论的提出,没有把企业的法人财产权和终极所有权分开,就不可能有破产法,不可能有“有进有退”;如果没有股份制理论的创新,就不可能有国有企业的公司制、股份制改革,也就不可能有混合所有制的基础。所以说,理论的创新和突破推动了上一轮国企改革,而新一轮国资国企改革也需要有新的理论指导。

  那么,为什么十八届三中全会后,关于国资国企改革的理论和思想共识还不够呢?难道三中全会决议中关于国资国企改革的表述不够明确吗?难道这些明确的表述没有创新和突破吗?难道这些创新和突破不足以让我们拿出一个“顶层设计”吗?

  对此,我的看法是:

  一是三中全会关于国资国企改革的表述已经非常明确了。比如,要以“管资本”为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司;国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业,保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全;国有资本继续控股经营的自然垄断行业要实行以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为主要内容的改革;要继续“推动国有企业完善现代企业制度”,等等。

  二是三中全会关于国资国企改革的不少提法与过去相比,都有了新的内涵。比如,更加强调了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的重要性和长期性,并特别指出,这个基本经济制度“是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基”;更加强调了公有制经济和非公有制经济的“同等”重要性,除坚持了此前的“非公有制经济是中国社会主义市场经济的重要组成部分”外,还特别指出,非公有制经济与公有制经济一样,都是中国经济社会发展的“重要基础”;更加强调了“混合所有制经济”的特殊重要性,认为“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”,要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。

  三是三中全会关于国资国企改革的理论创新和突破已足以让我们拿出一个“顶层设计”方案。其实,无论是宏观层面上的国有资本管理体制还是微观层面的国有企业制度,我们都能够在决议中找到答案。当然,由于三中全会决议是一个党的理论文件,所以,我们当然不能简单套用后搞一个改革方案出来,还需要进一步细化。当前的问题正出在细化上,细化就留出了不少解释空间,甚至自由发挥的空间。如果这一理解正确的话,当前所谓的共识不够,除极少数外,大多数情况下并不是在大是大非问题上的分歧,而是在技术和操作层面上的分歧。

  所以,如果我们允许极少数的意见(比如一定要在私有化与公有制等原则问题上分出个胜负)可以继续深入交流、讨论的话,似乎找不到达不成共识的理由。其实,哲学中的矛盾论可以为我们提供解决这一问题的基本思路。

  寻求最大公约数,解决主要矛盾

  当前,要从主要矛盾和矛盾的主要方面出发研究设计国资国企改革的方案,用数学语言讲,要寻求最大公约数,不要试图在一个改革方案中回答和解决所有问题,不要试图这一次的国资国企改革能解决当前存在的所有问题,更不要试图把国资国企改革的经济问题与社会主义制度等重大政治问题完全关联起来,放在一个框架下求解。

  那么,国资国企改革的主要矛盾和矛盾的主要方面又是什么呢?我认为,就是当前存在的最突出的问题。也许有人会说,存在的问题太多,即使是突出的问题也有不少,比如在中国经济进入新常态后国有企业整体效益出现了明显下滑;国有经济布局过宽,特别是在竞争性领域的分布是否构成了对私人资本的挤出和替代;一些由国企垄断的行业限制了私人资本的准入,不利于提高全社会的资源配置效率;国有企业的治理结构不健全,等等。

  的确,上述问题是客观存在的,而且一些问题随着时间的推移还可能越来越严重。但是,这些问题本身只是现象,不是本质。之所以出现上述问题,根本原因在于我们一直以来并没有真正理清国有资本的功能定位。国有资本究竟该干什么、不该干什么;国有企业究竟该干什么、不该干什么,这才是本质,是主要矛盾,是新一轮国资国企改革首先要解决的问题。

  关于国有资本的功能定位,从更加普遍的意义看,它主要是用来解决具有明显外部性的“公共产品”的供给问题。此外,不同国家、一个国家不同的发展阶段,国有资本或者国有企业也有一些特殊的责任。

  三中全会指出的国有资本投资要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等五大领域。上述五大领域,都在相当程度上具有显著的“公共产品”或“准公共产品”特征。

  就“公共产品”或“准公共产品”的供给而言,原本并不是必须要由国有企业来提供。我的理解是,对于这些公共性较强的领域,既可以通过政府购买服务的办法,也可以采取特许经营等其他途径,当然,也可以适当保留一些国有企业。如果这种理解正确的话,那么,将来的“国有企业”就只限于极少数关系国家安全和国民经济命脉的重要领域和关键环节了。除此之外,我们就没有必要再去关注一个一个具体的国有企业了,而应该更加关注国有资本的分布、效益及其影响。

  此外,即使在“公共产品”领域,还需要处理好国有资本和国有企业与公共财政的关系,因为,公共财政更应该提供“公共产品”。我们现在讲国有资本,经常会把很多事情混在一起。其实,分布在国有企业中的国有资本与政府公共财政资金是有本质区别的。国有资本是国家或政府投入到企业中用于经营的资金,一旦从公共财政的渠道中出来,它就不再是公共资金了,资金的管理与资本的管理完全不同。当然,国有资本运营收益还需要再次回到公共财政体系中,公共财政也可以通过增加资本金的方式增加投资。长期以来,正是因为这些概念经常被混为一谈,所以,导致了不少政资不分和政企不分的问题。

  由此看来,上述五个领域作为国有资本的布局重点,自然也面临着如何处理好其中的国有资本与公共财政的边界问题。因为这五大领域同时也应该是公共财政需要发挥作用的地方,一些领域如生态环境如果有收益也是环境收益、生态收益等“正外部性”,而不是经济收益,至少经济收益不足以补偿成本;公共服务更不要说了,北京的地铁、燃气等,政府都在补贴。国有资本到这些领域以后,必然面临着界面问题,它和公共财政的界面是什么?哪些是公共财政应该做的?哪些是国有资本应该做的?

  至于不同国家、一个国家不同的发展阶段,国有资本或者国有企业也有一些特殊的责任,我们从历史和国际中可以找到不少依据。

  从历史和国际经验看,一个国家的国有资本应该投资哪些领域,国有经济最优比例应该是多少,没有人能够给出一个最优答案。实际上,这是一个模糊的数学概念,它没有办法通过优化算出来,因为所有的东西都在变。总体看,国有企业的存在大致有四个方面的原因:

  第一,在很多国家工业化高速推进的过程中,国有企业作为一个工具是有效的,可以集中有限的资源实现重要目标。很多OECD国家,都曾经有比较高的国有经济比例,一些国家即使经历过多次“私有化”的浪潮之后,现在仍有较高的国有经济比重、较多的国有企业,绝大多数都是当年工业化的制度遗产。

  第二,被政府用来实现特定的政策目标。因为不同发展阶段政府政策的主要目标是不同的。工业化阶段低效率让位于高速度,政府希望发展速度更快,所以效率低一点,甚至存在扭曲也在所不惜。从发达国家的情况看,一旦进入工业化后期或者后工业化时期,国有资本的分布也发生了明显变化,从过去主要分布于轻工业领域到重化工业领域,随后到公共性更强的基础设施领域,以及重大战略性领域,比如电力、电信、金融、教育等行业。法国电力、电信,芬兰铁路、民航,都属于公共性很强的行业。

  第三,国有企业被用来弥补市场失灵。其实市场失灵的背后反映的是政府和市场之间的关系,原本与国有企业没有多大关系。但是,不少国家在解决市场失灵问题的时候,往往把国有企业作为一种手段,以实现政府应对市场失灵的目标。从逻辑上讲,这也许是一个悖论。

  第四,为国家赚钱。这一点,新加坡的淡马锡是一个好的案例,它投资于流动性较好的领域,追求收益最大化。芬兰的国有企业除了分布于公共性较强领域外,也有一个通过投资基金持股的完全以财务收益为目标并动态调整的国有资本投资组合。

  当然,以上分析只是从经济属性而言,并没有涉及一个国家的社会制度和意识形态问题。

  如此说来,所谓国有经济战线过长、分布过宽,主要是指以国有企业形态存在的国有资产的结构不合理,没有按照国有资本的基本功能定位进行调整,没有根据经济发展不同阶段的需求变化进行调整,没有适应社会主义市场经济体制不断完善的目标进行调整。

  如果要按照上述新的目标与时俱进地优化国有资本布局,一个基本的前提就是,需要增强国有资本的流动性,需要推进国有资产的资本化。

  以国有资产资本化思路推进改革

  于是,国资国企深化改革的任务就非常清楚了,一是管好少数领域具有特殊重要性的国有企业,二是管好其他领域数量更加庞大的国有资本。回过头来看,如果我们管好了对国家、对人民,对现在、对将来有重大影响的少数国有企业,同时,又使得大量现有的国有资产通过资本化的途径能够增强流动性,能够实现价值增值,能够得到优化配置,能够发挥杠杆效应,又何乐而不为呢?

  当前,正是推进国有资产资本化改革的有利时机。如前所述,为什么国有企业的效益出现了明显下降呢?因为中国的工业化整体上已经进入到了后期阶段。按照十八大报告提出的目标,到2020年要基本实现工业化,过去十多年以来支撑国有企业高速度发展的重化工行业绝大多数已经临近峰值,产能过剩普遍存在于制造业部门。要解决这一问题,既需要通过技术创新实现转型升级,也需要通过资本化实现优化配置。

  按照国有资产资本化的思路推进改革,最主要的自然就是要把没有改制的全民所有制国有企业首先改造成为公司制企业;然后,有条件的国有公司要通过资本市场变成流动性更强、监管更有力、透明度更高、问责更容易的上市公司。就上市公司而言,已经是非常典型的混合所有制了。当然,有人可能会认为,这一思路要实现,至少在央企层面,会涉及大量兼并重组问题,会存在可能的国有资本流失问题。其实,资本市场的交易规范性、透明度、公正性应该是最高的,如果加强法律和监管,会大大减低这种风险。而且,如果交易过程中的风险需要重视,同样需要关注的是战略风险。可以举个不一定完全合适的例子,如果我们将从传统产能过剩的工业领域退出的国有资本投资到“BAT”等互联网公司,是否更可以实现保值增值呢?至于兼并重组,目前中央企业下属公司的上市比例和证券化率已经很高了,基于资本市场的兼并重组难度并不是太大。如果说有难度,反而是谁来实施这些兼并重组?

  这里就引出了国有资本投资运营公司。目前,推进国有资产资本化最大的障碍也在这里。我的建议是,可以选择多年来市场化水平比较高、国际经验比较多、治理结构比较好的投资类央企率先作为国有资本投资运营公司。而且,如果产业领域大量的国有企业要按照这一目标改革,可以充分利用同样甚至更加具有丰富资本市场经验的金融类投资公司、资产管理公司和专业基金来实现这一目标。如此,长期以来存在的金融国资与产业国资泾渭分明、井水不犯河水的格局也会有大的改变。

  如果大量的国有企业通过国有资产的资本化实现了形态转换,那么,剩下的少数国有企业的改革将会变得容易很多。

  重视地方国资国企改革调查

  这里,还想再提出一个问题,即地方国资国企改革。地方国企数量不少,但效益相对央企要差不少。不过,地方国企改革却相对简单,除少数企业外,绝大多数与国家安全的相关性较低,主要是处理好与民生和公共服务的关系。传统意义上的地方国有工业企业很多已经是上市公司了,下一步改革主要还是继续推进产权制度改革,提升公司治理水平和国有资本效益的问题。一些相对敏感的议题如员工持股等改革也可以在地方国企率先进行。地方国资国企改革中,目前很有必要处理好地方政府投融资平台。其经营性资产与非经营性资产混在一起,商业性业务和政策性业务混在一起,企业决策和政府决策混在一起,虽然是按照公司法新成立的企业,其机制却回到了过去政企不分的状态,甚至有过之而无不及。由于地方金融资产较少,目前各地的管理模式也不一样,也可以在产业国资和金融国资的管理体制上做更多探索,其风险和难度要比在中央层面小得多。

  此外,新一轮改革方案一定要重视对地方、企业的调查研究。因为,中央国有企业与地方国有企业的情况很多是不相同的,自然没有必要一个方案;不同地方国有企业、国有经济的情况差异非常大,也不见得用同一个方案,至少改革的主要任务和重点方向是不同的。所以,多听取地方、企业对改革的呼声,对改革的建议,可使得顶层设计方案更有针对性。

  完善现行国资管理体制

  需要提出的是,按照国有资产资本化的思路推进改革,还涉及到现行国资管理体制如何完善的问题。

  这是一个敏感的问题。目前,各方对现行“管人、管事、管资产”的监督管理体系有很多批评,意见最大的还不是来自社会上而是国有企业。应该说,这种管理体制的存在在一段时间内是有其合理性的。但对任何事情都要动态看待。那么,比较理想的以“管资本”为主的国资管理体制应该是一种什么样的构架呢?

  我个人认为,完善国资管理体制有几个关键点:一是从最顶层要把国有资本的管理职能与公共管理职能分清楚,要成立一个国家国有资本管理委员会,负责制定关于国有资本功能定位、国有资本投资运营公司的资本增减、国有资本经营收益等重大政策。条件成熟时,可以通过一定形式向全国人大报告;二是对于少数重要领域的国有独资企业或控股公司,可以在现有管理体制基础上进行完善,而大量不具有行业重要性的国有企业管理体制要从根本上进行变革,出资人的职能应当通过国有资本管理委员会授权国有资本投资公司或国有资本运营公司行使。

  最后,回应本文一开始就提出的另一个问题,如何既发挥部门的积极性和主动性,又能够比较好地处理整体与局部的关系。

  个人认为,让部门完全不考虑自身的诉求和利益也是一个艰巨的任务,“革自己的命”尤其如此。可能的解决办法是:一般的改革方案,可以通过加强第三方评估得到一定程度的解决;少数重大改革方案的制定,由中央全面深化改革领导小组下设的专项小组直接牵头,相关部门参与是可取的,再加上第三方评估机制,可以使得改革方案更加科学合理。

  (作者为国务院发展研究中心产业经济研究部部长、研究员,本文原刊于《中国经济报告》,原文标题为《国企改革要抓主要矛盾》,财新网获授权转载)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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