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防止PPP模式 “走偏”

2015年05月25日 11:29 来源于 财新网
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》,传递了强有力的政策信号,有利于统一认识,加强政策协调,防止PPP模式在实践中“走偏”或者出现“变异”
针对中国推进新型城镇化方面存在超过10万亿元的融资需求,中国财政部4月2日发布消息称,要加强与国际金融组织合作,进一步探索PPP模式,推进新型城镇化和基础设施融资,以解决中国各地加快推进城镇化过程中普遍面临的融资难题。图为山东省日照一建筑工地,建筑农民工正在加紧施工。刘明照/CFP

  孙洁|文

  财政部推广政府和社会资本合作以来,已经出台了一系列政策,确保PPP项目的顺利实施,特别是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的出台,使得PPP项目在操作上有法可依,同时,也必然将财政支出的可行性缺口补贴纳入政府预算管理,确保社会资本方未来现金流量的稳定性,为社会资本、银行等金融机构参与PPP项目提供的保障机制。5月22日,国务院办公厅转发财政部发改委央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(以下简称《意见》),充分释放“改革红利”,传递了强有力的政策信号,有利于有关部门和地方政府统一认识,加强政策协调,规范推进PPP项目实施,防止PPP模式在实践中“走偏”或者出现“变异”,也有利于稳定政策预期,为政府和社会资本合作营造良好的发展环境,进一步增强社会资本信心,更好地激发民间投资的活力。该《意见》突出以下五个特点:

  第一,进一步确定了领域。

  此次公共服务采用PPP模式的领域已经确定了在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。这些领域基本都是社会公众迫切需求,仅仅依靠财政投入远远不能解决问题的领域,例如养老、教育、医疗等。这些领域存在巨大的需要,不可能等到政府有了资金再来解决,也很难通过继续推广政府债务来解决,怎么办,一个理想的方式就是采用PPP,这不仅仅有国际经验的借鉴,同样也有国内实践的总结。通过PPP不仅仅解决了政府在这些领域投资的不足,更重要的是解决了政府投资效率和管理水平不高的问题。就如同世界银行的一份总结报告中所指出的,上世纪90年代以来,人们一直认为将私营部门引入水务领域,私营部门的最大优势是融资能力,实践表明这是一个错误的观点,私营部门在水务领域发挥的最大优势是提高了效率和改善了供水的质量。

  第二,明确了PPP的具体形式。

  长期以来,人们一直认为PPP和其他的形式是并列的,并没有正确认识PPP的具体形式和为什么产生这么多的形式,其实,不同的政策目标需要选择不同形式的PPP。此次国务院明确指出PPP的具体形式,为进一步推广PPP指明方向。如对新建项目采用BOT的形式,一方面不会减少政府公共服务的提供,同时也会有效抑制新生地方政府债务的发生。对于已经形式的项目采用TOT,这种形式可以通过将原来地方政府债务和资产以及项目的运营权移交给社会资本方,在不降低公共服务水平的同时,有效化解当前巨大的债务规模。对于已经老化的公共服务项目,政府可以采用ROT的模式,这种模式可能将已经不能再使用的项目,由社会资本方重新建造,并由其运营管理,运营期满后无偿移交政府。这种方式也是在不新增政府债务的情况下,使不能再使用的公共服务项目重新发挥它的作用。在本次《意见》中也提出PPP中一个特殊的形式BOO,一般情况作为PPP的BOO,其运营是有期限的,只是当运营期过后资产不再移交给政府。

  第三,强化了合作双方的平等地位。

  政府和社会资本合作一个核心要素是伙伴关系,真正意义上的伙伴关系必然建立在双方平等的基础上。例如文件中强调的:重诺履约。政府和社会资本方法律地位平等、权利义务对等,必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。如果没有平等这个基础,就难以形成真正意义上的伙伴关系,没有真正意义上的伙伴关系,未来的一系列问题难以得到有效解决,甚至会导致项目失败。

  第四,重视了社会资本方的运营管理。

  《意见》特别强调选择优质的合作伙伴,并提出要“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。”这和过去地方政府高度重视投资的资金优势有巨大区别。长期以来,人们有一个错误认识,以为PPP是一种融资模式,其实这是一个错误认识,融资只是借资金。PPP应该是一种政府管理模式,管理是借别人的能力,它和融资有本质的区别。如果政府在选择合作伙伴时仅仅考虑对方的资金能力,而不考虑未来的管理能力,面对未来的的项目管理,如果管理不善,必然会带来一系列的不良后果,甚至引起社会公众的不满意。合作方的管理能力是PPP项目成功的重要因素之一,此次能在《意见》特别强调这一点,必然会给未来的PPP项目实施增加了成功的保障。需要说明的是,管理资源是未来PPP项目推进过程中一个稀缺资源,如果不能有效提高各个领域的管理资源,将会制约PPP的推广和发展。

  第五,强调了政策支持。

  《意见》中明确了三个方面的政策支持,首先是明确了土地政策的支持。由于任何PPP项目一定属于公共投资项目,而且PPP是一种过渡性的制度安排,一般情况下,PPP项目的资产都在最终无偿移交给政府公共部门,在这种情况下,如果需要土地,政府应当通过划拨方式无偿提供用地。BOO的形式可能是个例外,因为它的资产最终并不移交给政府方。其次是明确了财税政策支持。财税政策是政府常用的政策工具,对PPP项目更是非常适用,因为任何PPP项目的投资规模都必然要求一个与其投资规模相匹配的现金流量,而这个现金流量主要有两个方面的来源,一是政府付费,二是使用者付费,如果使用者付费不足政府会给予一定的现金流量补贴(也叫可行性缺口补贴),这就是需要有相应有财政或税收政策给予支持,增加项目的吸引力。第三是明确了金融支持。PPP项目一般在20—30年或更长时间,目前银行贷款多集中在3到5年,最长也仅仅有5到8年,和PPP项目的资金需求非常不匹配,鼓励商业银行对PPP项目进行中长期贷款是解决PPP项目资金需求的关键。由于财政部已经将PPP项目纳入政府采购,政府采购确保项目未来现金流量的稳定性,这种制度安排必然会得到更多商业金融机构的共识和认可,也为它们对项目中长期贷款提供的实实在在的制度安排和支持。

  总之,在公共服务领域引入PPP模式,不仅仅弥补了在这一领域财政投入的足,更重要的是提高了公共服务提供的效率和质量。

  作者为财政部财政科学研究所研究员,中国财政学会PPP研究专业委员会秘书长

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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