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马中:没有“污染者付费”的环境保护税法走不远

2015年10月27日 13:32 来源于 财新网
低费率、低排放标准、排放账目不清等问题,使环境税只是简单沿袭了排污费制度,同时也承接了后者的诸多历史遗留问题,如果不能从立法思想上坚持“污染者付费”原则,终会如中国其他的环境经济政策一样,流于形式

  孔令钰|文

  酝酿8年之久的《环境保护税法》,在今年由国务院法制办正式公布其征求意见稿。千呼万唤始出来,该税法却鲜有亮点,其最受诟病的一点,在于“照搬”了排污费政策,沿袭排污费的低费率,从而削弱其作为税法的行为调节功能。

  中国首次明确开征环境税,是在2007年6月,国务院颁布《节能减排综合性工作方案》,提出“研究开征环境税”。当年底,财政部、国家税务总局、国家环保总局等单位开始联合开展环境税研究。

  近8年来,关于环境税的国务院文件、国家课题纷呈。每次文件出台,都引发学术界和社会上的新一轮讨论。随着环境污染日益加重,环境税也被寄予改善中国环境质量的期待。

  中国人民大学环境学院院长、绿色低碳发展智库伙伴专家马中,长期研究环境经济政策,并承担“水专项”水价与税费政策研究,针对污水处理费、排污费政策做了大量调研和实证研究

  他认为,环境保护税法(征求意见稿)没有体现“污染者付费”的原则,低费率、低排放标准、排放账目不清等问题,使环境税只是简单沿袭了排污费制度,同时也承接了后者的诸多历史遗留问题,如果不能从立法思想上坚持“污染者付费”原则,终会如中国其他的环境经济政策一样,流于形式,浪费政策资源,难以遏制排污。

  问:从2007年首次明确要开征环境税以来,已经是8年过去,今年终于发布《环境保护税法》征求意见稿,对于该稿,业内争议颇多,你对这部环境税法怎么看?

  马中:不止环境税,任何环境经济政策,比如排污费、定价、排污权交易,这些政策都有最基本的原则——污染者付费。这是天经地义的,无论什么形式,这一条是不能改变的。

  但这最关键的一条,并未体现在环境税法中。环境税的制定过程很长,早早进入决策程序。6年以前,财政部、税务总局和环保部组织决策研究,很多机构如环规院、财科所、清华大学、中国人民大学参与其中,当时就说,已经不再是学术和技术研究,而是决策研究。

  但从今年这部征求意见稿来看,该稿还是遵循了以前的旧思想,那些研究成果并没有被采纳,仍是先出台再说,继续承接排污收费的那个盘子,无非就是费改税。

  环境经济政策一般有三个功能,筹集资金、调节行为和宣传。但环境税目前来看,除了宣传作用很强,另外两个功能并未体现,可能会浪费政策资源。

  问:请你具体解释一下,为什么说环境税法没有体现“污染者付费”的原则?

  马中:从征求意见稿来看,无论是税目还是税率,环境税基本由排污费平移而来。不止是环境税没有体现“污染者付费”,排污收费政策也没有。所有的中国环境经济政策,敢认真、公开、明确地声明,我这个政策是确保污染者付费吗?这实质是一个思想问题。

  污染者付费,这句话听起来非常简单,背后的思想是外部成本,必须全部内部化。具体解释,这句话有五层意思。

  第一,污染者必须付费。

  第二,污染者必须付全费,既包括内部成本,也包括污染造成的外部成本。

  第三,污染者付费实质是污染者治理,甚至不主张你花钱买污染,而是一定要治理。如果付费太高,那就自己治理,或者付费委托第三方治理。

  第四,污染者不付费或少付费,就是污染者受益。污染者少付费不是少交钱,而是挣钱了。省钱就是挣钱,交的越少,收益越大。如果一分钱不交,那天下就有免费午餐了,经济学定律都不能成立了。

  第五,不污染不付费。既然是污染者付费,那么不污染就不付费。

  这才将“污染者付费”的意思说全了。但我们现行的环境经济政策,基本是违背这个基本原则的。

  举例来说,我国的污水排污费标准长期低于治理成本,就是没有体现“污染者付费”。标准低到什么程度?在2014年提高排污费标准之前,污水排污费的征收标准为0.7元/污染当量,有些省份会在此基础上有提高,但仍显著低于实际治理成本。

  根据我们的研究,2012年,我国工业污水排污费平均标准为0.12元/吨,只等于真实治理成本(5元-10元/吨)的1/83-1/42,也就是说,大部分的外部成本都未内部化,标准太低,几乎不具备激励减排的功能。

  此外,排污收费执行的是“排放即收费”,包括达标排放收费、超标排放罚款,但没有把收费标准、污染物排放量和环境损害联系起来。根据污染者付费原则,只有造成环境污染的污染者,才对其污染行为收费;收费水平与污染程度相关;如果行为主体没有造成污染,不应对其收费,即“不污染不付费”。

  如果不论污染程度,不论污染与否,有排放就收费,会伤害企业治理污染的积极性。例如,某水环境功能区目标水质为Ⅲ类,该功能区内某企业污水排放达到地表水Ⅱ类标准,那么对其计征污水排污费就没有意义。

  这套标准低下、没有体现“污染者付费”、不具备激励减排功能的排污收费制度,就这样被环境税法全盘继承了。

  问:如果要体现“污染者付全费”,或者说,环境税率应如何制定,才能够具有调节排污行为的功能,使外部成本内部化?

  马中:以污水税税率为例,其制定可以通过以下过程实现——

  首先,基于受纳水体的环境功能和现状水质确定排放标准,达到这个排放标准的污水不会造成环境污染,即环境无退化;再根据环境无退化的排放标准分别确定各行业废水污染物从排放浓度处理到环境无退化标准浓度时每污染当量的治理成本。

  污水税的税率应略高于每污染当量的治理成本,从而激励排污者治理污染,使排放水平达到环境无退化标准。

  由于不同行业废水污染物的种类、初始浓度、处理工艺各不相同,另外,地区间的社会经济发展水平,环境容量情况各异,因此污染治理成本也会有较大差异,污水税税率应“因地因行业”制定。

  问:你讲了两点,第一是排放标准要保证“环境不退化”,其次是税率高于治理成本。目前看来,两者都没实现。

  马中:是的。根据《地表水环境质量标准》(GB3838质量标准》)规定,我国地表水按水质由高到低依次分为Ⅰ-Ⅴ类。其中,Ⅰ-Ⅲ类水体被视作合格的饮用水源,Ⅳ类一般用作工业和人体非直接接触的娱乐用水,Ⅴ类水体一般用于农业和景观用水。超过Ⅴ类水质标准的水体为劣Ⅴ类,基本上丧失了水体的使用功能。

  以COD来说,III类、IV类和V类水的COD浓度分别是20毫克/升、30毫克/升、40毫克/升。

  但是,我国现行工业企业水污染物排放标准远低于环境质量标准,污水即使达标排放,也是污染环境的。根据《污水综合排放标准》(GB8978-1996),工业COD排放的一级标准是100毫克/升;根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002),一级A标准为50毫克/升,均劣于地表V类水标准。

  我国大部分水体已经被污染,现状水质已经低于水环境质量要求,北方很多地区甚至已经没有地表水。根据现行排放标准,污水即使经过处理后达标排放,依然是劣Ⅴ类水,达标排放的污水仍然污染环境。

  《环境保护税》征求意见稿里就有这样一个问题,对污水处理厂不征税,这也是排污费的历史遗留问题。因为说污染企业是污染者,而污水处理厂不是污染者,是环境保护者,所以达标排放后,可以不收费(税)。

  但它的问题在哪呢?在于达标排放不收费这句话,“达标排放”有很大问题,因为排放标准有好几级,达哪个标不收费?这样的政策出台后,那污水处理厂为了避税,就要按照低标建设。如果普遍都建二级污水处理厂,那就都合法了。

  按照现行的污水排放标准,即便污水处理达到一级A标准,也还是劣五类地表水,这已经导致环境退化了,指望水环境恢复,永远不可能。从税法的强制性原则来看,它会使排污费时期的问题更加强化。排污费还只是法规,税法使其有了法律依据。

  像这样的政策条款,其实就是在放水。我发现一个现象,在我国的环保法律里面,执行最好的就是这些条款。不要说我国的环境法律是有法不依,这些放水的条款都执行得很好。从根源上讲,还是从一开始,就确定了一个立法思想:我们要保护环境,但要确保经济发展。这个思想一直落实到了法律的具体条款上。

  问:说到环保和经济发展矛盾的这样一个古老命题,那么关于环境税率调整,最主要的反对声音也是说,会增加企业的成本。而你认为,现行税(费)率远低于治理成本,那么根据你的研究,环境税率在什么样的一个水平,比较合适?

  我们对此做过污水排污费的实证分析,发现在现行税率基础上,再提高2—4倍,都在企业和国民经济的承受范围之内。

  在2014年排污费提标前后,污水排污费的标准分别为0.7元/污染当量和1.4元/污染当量,环境保护税法征求意见稿的税率,沿用1.4元/污染当量。

  假设把工业行业COD达标排放的收费标准提高到2.8元/污染当量,我们选择了常州市武进区175家企业进行分析,发现利税影响程度<3%的企业有135家,占全区的77.1%,总产值和利税分别占86.59%和91.43%,而COD排放量只占全区的22.18%。

  我们设置了2.8元、4.2元、5.6元/每污染当量三种情景,并分析不同情景下污水税征收对企业的影响,发现污水税对大多数企业的影响程度不大,只对少部分排污系数高、污染严重的企业影响较大。污水税征收具有淘汰落后产能,促进产业结构优化升级的作用。

  这是实证分析,而非虚拟。环境税率提高,肯定会增加一些成本,但到不了影响经济发展的程度。

  说到企业的承受力,不能单纯看环境成本,要横向比较劳动力、技术、土地、能源等其他成本。你会发现,一个企业的各种成本,最小的就是环境。

  有的企业到了亏损边缘的时候,最后一根稻草,归到环境头上去。可是劳动、技术、能源成本是怎么出现,怎么造成的?就是因为长期靠成本平均化,靠环境的无成本或低成本,把它那些成本均摊了,所以总成本一直处于可承受的范围。从经济学上解释,你长期不进步,是因为环境这碗饭太好吃了。

  如前所述,2012年中国工业污水排污费平均标准为0.12元/吨,只等于真实治理成本(5-10元/吨)的1/83-1/42。低的排放标准和收费水平通过政策形式“合法”降低了工业企业的真实环境成本,工业企业排水无需承担全部环境资源成本,因此取得超额收益。

  同时,2012年全国国内生产总值收入51.9万亿元,工业增加值19.9万亿元,规模以上工业企业利润高达5.6万亿元,工业企业缴纳的水费才600多亿元,仅相当于工业企业利润的1/94。因此“企业承受力假说”是一个伪命题,享受了多年环境红利的工业企业有能力也有责任和义务承担全部环境资源成本。

  我一直在琢磨为什么中国人有这么根深蒂固的思想,认为污染环境是合理的,大家都认同。后来我发现主要原因就是挣钱,因为钱就是这么挣的。

  2014年1月1日起,北京市大幅提升化学需氧量、氨氮等主要水污染物的排污收费标准,新标准是原标准的14-15倍,收缴的排污费已经接近治污成本。到什么时候,环境成本必须承受了,就像现在北京一样,肯定别的地方也会出现这种情况,那个时候你这个企业是一定要死了。

  从这个意义上讲,环境税有另外一个作用,尽可能早地提醒企业。所以环境税不是一个简单地增加成本的作用。它有个激励作用,不光调节企业的环境行为,还调整经营活动。

  而按照我们的测算,即使提高了环境税和收费标准,依然达不到和别的要素成本相当的程度。

  问:环境税平移承接了排污费这个盘子。众所周知,排污费制度也有很多漏洞,比如协商收费、账目不清等。那么这些问题是否同样会成为环境税推行的重要掣肘?

  马中:排污收费确实还有更深层次的问题。我在做水价研究的时候,一做横向比较,吓一跳,四大水费(水资源费、供水费、污水处理费、污水排污费)里,排污收费的最少。

  生活污水处理费是工业废水排污费的六到七倍,收100多个亿。而工业废水排污费在2012年只有22个亿,中国这么大的工业产值、用水量,只收了22个亿,这是非常惊人的事儿,而且还在萎缩,从2007年以来,一直在下降。

  为什么只收了22个亿?是因为工业污水就排了220亿吨。(根据《中国环境统计公报》,2012年,全国工业废水排放量221.6亿吨。)

  这个220亿吨不是经过污水处理厂的,就是工业直排的污水,所以收上来的这个22亿,就是按照排污收费的标准,乘以工业排水量。

  这个量其实是很小的。那么这个数是怎么统计来的?就是收集数据或上报得来的。其真实性又有几分呢?

  今年全国人大常委会委员辜胜阻在《水污染防治法》专题询问时,提出每年排到长江的污水就300多亿吨。那这个数字又如何解释?

  根据统计,2012年我国工业用水量(不含火电行业)930亿吨,工业废水排放量220亿吨,工业用水用排比为4.2:1。我们利用水平衡模型计算,得出结果是,2012年实际工业废水排放量应为370亿吨。其中工业无处理排水量150亿吨[1],占全部工业废水的40%。

  这就是排污收费的问题,现在是排污费越收越少,中国的工业污染,至少是水方面,越治越好,这本帐如果被环境税接下来,它就是照着这个继续收费,无非是提高点税率。排污费收22亿,那环境税收44亿,可依然是220亿吨污水的排放量。所以它不仅接受了排污收费的体系,而且是整个基础性的烂帐。

  所有经济政策离不开基础数据。大气污染排放物亦然。根据2014年环境公报,全国二氧化硫总排放量2000多万吨,其中电力行业的排放量是700多万吨,去除量是2000万吨。电力行业用了中国一半的煤,去除量加上排放量是3300万吨,用一半煤的行业,说出了自己的产生量和排放量。我们认为,电煤的煤质只可能比其他行业好,不可能差,就拿它的数,那么另一半的煤的二氧化硫产生量大概也是在3300万吨,而这部分煤是很少有脱硫工序的。

  光看统计数字,是非常漂亮的。但是不去核查,就照搬过来,开始收税,还是一本糊涂账。

  问:所以现实点来讲,要在既有条件下搞环境税,税率低反而不是最迫切需要解决的问题。是不是应该先在低税率的情况下,把账目搞清楚?

  马中:现在的问题是,税(费)率太低,最好的企业是达标排放,不会因为这个费率进一步治理。没有一家企业会因为这个七毛钱或一块四,在达标之后继续治理。宁可花这个钱,去买达标之后不处理。

  还有很多企业,即使这么低的费率,也不想交钱,这就是偷排问题了。

  又是低费率,又是偷排。那么第一步,还是维持现有的排放标准、收费标准,首先大家都达标。

  只要你超标,就得加倍。如果真是管得紧,知道超标多少,加倍之后不会有太大影响。但最终依然不达标,就要关停企业了,水污染防治法和排污收费条例都规定,加倍收费之后还不改,就不是经济处罚的问题了,是要关停了。

  可是你听说过哪一家企业,因为超排被关闭的?除非搞运动的时候,关一批。

  现在宁肯处于低收费标准,只要大家都按这个标准处理、排放、缴费,能做到这个,可能就不是220亿吨污水,而是370亿吨了。我们做过测算,标准不变,就是把监管搞上去,收费差不多要翻番。

  第二步,提高标准。可以先从提高排放标准做起,增加压力,促使企业决定是交钱还是治理。接下来提高收费标准。这是一个渐进过程,不是一步到位,但得有个最终目标。不能因为一天做不到,一年做不到,就放弃。污染者付费的原则,必须坚定不移的执行。

  “绿色低碳发展智库伙伴”(简称“低碳智库伙伴”,英文缩写为GDTP)是中国领先低碳研究机构和能源、环境、经济学家间非正式交流平台,于2014 年6 月全国低碳日发起。“绿色低碳发展智库伙伴”服务于伙伴机构和专家间的交流分享和研究合作,专注梳理国内外绿色低碳最佳研究工具和成果,搭建务实的技术和决策支撑体系,以促进地方绿色转型,树立中国低碳发展国际影响。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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