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巴黎协议的挑战

2015年11月24日 16:25 来源于 财新网
巴黎协议既有成功的基础,也有失败的风险。在大问题上大国之间达成共识将稳固谈判成功的基础,但是协议的力度仍是未知数

  张晓华|文

  联合国秘书长办公室气候变化南南合作高级顾问

  气候变化国际谈判进入一个关键阶段,低碳发展成为保护地球、实现全球可持续发展的必经之路。巴黎气候会议将成为应对气候变化国际合作的新起点。中国有能力更为积极地推动应对气候变化国际合作。

  四个维度认识气候变化问题本质

  气候变化是人类面临的长期挑战,是一个复杂的系统性问题。需要从科学、政治、经济和技术等不同的方面分析,才能更好地认识气候变化问题的本质。

  首先,气候变化问题的科学性是指导行动的基础。关于气候变化科学的研究已经有上百年的历史,对于气候变化问题的科学认识为应对气候变化的行动打下了坚实的基础。最新的IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change,政府间气候变化专门委员会)评估给出了很多明确的结论:

  * 自20世纪50年代以来,观测到的许多变化在几十年乃至上千年时间里都是前所未有的。例如1880-2012年,全球温度升高了0.85摄氏度。

  * 1951-2010年全球气温升高的一半以上原因极有可能来自人为活动。

  * 如果延迟采取行动,将增加严重、确实、不可逆的影响的可能性。

  * 气温升高和累积排放呈现近似性关系,实现两度目标只有1000GtCO2的排放空间。

  当然一直以来,对于气候变化的科学性和IPCC的结论都有一些质疑的声音。但实际上应该被质疑的不是气候变化问题的科学性,也不是IPCC的权威性,真正可以质疑的是对于IPCC结论的解读,如何科学地理解和使用这些结论。比如2度温升对应的排放空间的问题,IPCC综述了现有大量的研究成果。从科学上讲,确实不能给出一个一一对应的关系,但从决策者的角度需要一个简单和相对确定的结论,所以对于2度升温就得出了这么一个排放空间。首先不能僵化的把它理解为确定无疑的科学结论,其次也不能以此来质疑气候变化问题的科学性。这不是一种客观的解读度方式。

  总体而言,对气候变化问题科学性的认识,奠定了采取行动基础。对科学性的认识越深刻,我们采取行动的决心就越强。这些年来虽然对气候变化科学性的问题还有所质疑,但是质疑的声音相对来说越来越少。或许人在气候变化问题上的科学认识永远不能能穷尽,但这都不可能成为不采取行动的理由。人们对于气候变化的关切已经超出了单纯气候变化本身带来的后果。在一定程度上,气候变化问题成为了人类实现可持续发展目标一个现实的切入点。

  其次,气候变化国际合作是一个国际政治问题,开始影响全球政治格局。气候变化问题关乎全人类的利益,在全球的层面,国家是行动的主体。每个国家有责任采取行动,但是又有着不同的责任。不采取行动不但影响自己,将影响所有人的利益,事关全球道义。但如何采取行动又涉及到自身的利益。因此成为一个典型的国际政治问题。

  作为一个国际政治问题,必然受到国际政治利益格局的影响。气候变化谈判一直以来就维持着发展中国家和发达国家“两大阵营”,七十七国集团加中国、欧盟、以美国为首的伞形集团“三股势力”的格局。但随着各国在气候变化上利益的演化,气候变化问题也会潜移默化地影响国际政治的利益格局。现在气候变化问题受到的关注度越来越大,在国际政治领域成为一个很重要的话题,成为了有效参与全球治理的一个重要抓手。

  第三,气候变化行动与经济发展密切相关,是否和如何行动本质上取决于发展观。应对气候变化是发展观的问题,经历了不同的认识阶段。

  气候变化问题确立之初,人们对它的复杂性还缺乏充分的认识。一方面人们认识到无法有效应对气候变化将对可持续发展产生巨大威胁,另一方面,认为应对气候变化还主要是分担经济成本的问题。《京都议定书》签署之后,人们认识到这不仅是经济成本的问题,更涉及到国家深层发展。

  这时候人们开始认识到,只有更好地发展才能有效应对气候变化。《气候变化与可持续发展德里部长级宣言》明确提出,需要在可持续发展框架内应对气候变化。从此之后,人类社会一直在致力于探寻应对气候变化和经济发展的共赢之路。现在人们已经认识到,应对气候变化和经济发展并非是对立的,是可以找到一条实现绿色增长与低碳经济的发展道路。这是未来应对气候变化问题能够得到真正解决的根本基础。

  第四,应对气候变化需要切实可行的技术解决方案。应对气候变化归根结底需要技术解决方案。化石能源的过量排放是气候变化问题的主要原因,从技术上讲,应对气候变化就是需要实现能源系统的低碳转型。这需要可再生能源技术、储能技术等一系列低碳能源技术来支撑。最新的IPCC报告明确提出,实现2度目标,2100年要实现近零排放。

  但是我们知道,技术创新存在不确定性。比如核裂变和核聚变同时起步,但后者一直没有取得突破。但储能技术、可再生能源技术得到了飞速的发展。应该说,技术发展总体上是有利于低碳发展的。上一代技术革命的技术优势更多体现在如何有效控制大量能源和资源的消耗,新一轮技术革命的特点体现在更加智能化和精细化地控制能源和资源的消耗。这一轮的技术革命有利于实现可持续发展。

  技术发展的乐观前景,使得绿色增长、低碳经济有了技术的基础。典型的例子就是美国页岩气的发展,积极影响了美国气候变化的政策和行动。

  这些综合因素决定了一个国家采取什么样的应对气候变化政策,也决定了应对气候变化国际进程的走势。所以说气候变化不是一项一蹴而就的任务,而是一个长期的过程。

  应对气候变化的国际合作进程

  气候变化国际谈判的进程起起伏伏,可以划分为四个阶段:《公约》达成和生效阶段、《京都议定书》达成和生效阶段、“巴厘路线图”进程、德班平台进程。

  1、《公约》达成和生效阶段。为促使各国共同应对气候变化,1992年5月9日,《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)在纽约通过。1994年3月21日《公约》正式生效。这一阶段,气候变化科学起了非常主导性的作用,尤其是IPCC报告的发布,令科学问题与政治形成了良好互动,对科学的认识推动了政治的进程。《公约》的主要目标是控制大气温是气体浓度升高,同时根据大气中文是气体浓度升高主要是发达国家爱早先排放的结果这一事实,明确规定了发达国家和发展中国家之间负有“共同但有区别的责任”,即发达国家承担更多减排义务,而发展中国家的首要任务是发展经济、消除贫困。

  为确保《公约》得到有效实施,1995年《公约》第一次缔约方大会在德国柏林召开,通过“柏林授权”,通过谈判制定一项议定书,主要确定发达国家2000年后的减排义务和时间表。

  2、《京都议定书》达成和生效阶段:1997年《京都议定书》在日本京都通过,规定了发达国家一期减排目标。2001年《马拉喀什协定》(即《京都议定书》的一揽子协议)通过。2005年2月16日《京都议定书》正式生效。从“柏林授权”到《京都议定书》这个阶段可以很明显反映出政治的影响,当时认为气候变化问题会对经济发展产生影响,是个成本问题,所以很自然的就形成了南北对立的格局。形成了发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”的公约框架是受到这种大的政治格局的影响。应该说这是《公约》谈判进程中非常积极,取得了很多成果的一个阶段。但是目前来看当时对谈判过于乐观,美国拒绝核准京都议定书,谈判进程进入一个进展缓慢的低潮期。这一阶段促使人们思考气候变化问题如何有效地解决,包括政治因素的考虑。

  3、“巴厘路线图”进程:2007年“巴厘路线图”在印尼巴厘岛通过,各方同意所有发达国家和发展中国家应当根据《公约》规定共同应对气候变化,气候谈判进入一个新的阶段。第一,“巴厘路线图”确定了减缓、适应、资金、技术等应对气候变化的构件;第二,应对气候变化国际合作从《京都议定书》前“自上而下”的模式进入“自下而上”(承诺加审评)的模式。这一模式在哥本哈根时已经比较成熟,虽然哥本哈根最终失败,但是“承诺加审评”的模式已经确定,可以说2010年的“坎昆协议”是“哥本哈根协定”的重生。但是我们知道“承诺加审评”的模式在力度上达不到效果,还是需要自上而下的考虑。

  4、德班平台进程:新的进程2011年在德班启动,讨论一个新的协议来更好地应对气候变化。当时《京都议定书》第二承诺期的谈判没有结束,“坎昆协议”也没有完成, “德班平台”启动之后相当于有了《京都议定书》(KP)、长期行动计划(LCA)以及“德班平台”(ADP)三轨的谈判。实际上到多哈会议之后,“德班平台”的谈判才真正开始。“德班平台”谈判有几个特征,一是争论激烈的“共区”原则,最大的争议点是发达国家表达出重写《公约》的意图,这受到所有发展中国家的反对,这作为气候谈判争议的焦点一直延续到现在,它反映了原则性的分歧。二是“德班平台”的谈判强化了“承诺加审评”的模式,比较大的突破是华沙会议提出了“自主贡献”的模式。谈判的核心是国家目标,但是在协议没有谈妥之前各国已经提出了目标又形成了矛盾,所以怎样提高贡献目标成为谈判的重要讨论点。《中法元首气候变化联合声明》提出“每五年以全面的方式盘点实现经议定长期目标的总体进展”,相当于有了一个初步的解决方案。

  巴黎新协议将开启一个应对气候变化的新时代。

  巴黎协议的挑战

  传统的“两个阵营,三股力量”的利益格局依然存在,排放大国和排放小国矛盾开始浮现。

  新协议仍面临着诸多关键问题需要解决。首先是“共同但有区别的责任”原则的具体落实。包括中国在内的大的发展中国家是坚持这一原则的。发达国家希望在这个问题上分化发展中国家,发展中国家的阵营里也确实出现过一些矛盾。但绝大多数发展中国家更加明确地认识到“共区”原则的重要性和对维护他们利益的重要性。波恩案文被驳回之后,“共区”原则是新协议面临的一个最大的挑战。

  第二是减缓、适应(包括损失与损害)、资金、技术、能力建设、透明度的平衡体现。这与“共区”原则是紧密联系的。尤其是资金问题,2020年发达国家承诺的1000亿资金目标缺乏明确的路线图,2020年后缺乏明确的目标。资金问题现在极有可能成为巴黎会议成败的关键因素。

  第三是如何保证自主贡献满足2度目标和《公约》目标的要求。如何弥补自下而上的目标和自上而下的2度目标之间的差距。保障贡献力度逐渐提高的机制成了巴黎谈判的重点内容。

  第四是协议的法律形式。如果没有法律约束,巴黎协议的效果将大打折扣。目前的案文是按照法律文书在谈,折中的方案是协议是具有法律约束力的,但是目标不是具有法律约束力的。这也反映了应对气候变化问题的长期性。

  巴黎协议既有成功的基础,也有失败的风险。巴黎协议做了充足的准备,影响协议的核心关键问题也不断取得突破。比如“共区”的问题,中美声明定了大的基调。关于通过审评提高力度的问题,是最近中法声明的重要的成果。再就是低碳发展、绿色经济成了大势所趋。在大的问题上大国之间达到共识,谈判成功的基础比较牢固。应该说会达成一个成功的协议,但是协议的力度仍是未知数。巴黎协议失败的风险也还是存在偶然性的,希望巴黎不要重蹈哥本哈根的覆辙。

  气候变化国际合作趋势展望

  巴黎会议不是终点,而是应对气候变化国际气候进程的一个新的起点。气候谈判将从“争空间”向“谋合作”的方向转化。合作形式将进一步多元化。

  目前协议里相对欠缺对合作的考虑,因此协议需要有对责任的分担。但是还需要取长补短,通过合作减少成本。应该把技术合作和创新作为国际合作的要点。

  应对气候变化问题,南南合作重要性作用将更为显著。南南合作对中国来说成为既可以体现责任、又能够维护发展中国家团结一个重要的国际合作渠道,中国地位日渐凸显。中国应更为积极地推动应对气候变化国际合作,积极参与和引导气候变化国际制度的建设,加强与发达国家的务实合作,特别是科技交流和合作。同时,积极开展南南合作,推动我国环境友好企业和产品“走出去”。提升智库能力,传递中国应对气候变化的新理念。

  本文由绿色创新发展中心根据张晓华发言内容整理

  “绿色低碳发展智库伙伴”(简称“低碳智库伙伴”,英文缩写为GDTP)是中国领先低碳研究机构和能源、环境、经济学家间非正式交流平台,于2014 年6 月全国低碳日发起。“绿色低碳发展智库伙伴”服务于伙伴机构和专家间的交流分享和研究合作,专注梳理国内外绿色低碳最佳研究工具和成果,搭建务实的技术和决策支撑体系,以促进地方绿色转型,树立中国低碳发展国际影响。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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