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国企对外投资是否有商业动机

2016年06月24日 11:37 来源于 财新网
在强烈的反腐环境下,监管机构和国有企业的共谋行为更容易被发现,管理者与国有企业勾结的动机被压缩。预期利益的减少阻碍了监管机构和国有企业勾结,并减少了无效率的投资

  王梅 齐震 张极井|文

  许多学者对国有企业的投资是否有商业动机进行了综合分析。这些学者认为,国企大多为商业动机,但也存在问题。

  央企:中国北车和中国南车

  中国北车和中国南车,两家都是中国铁路行业的领先企业,都为集中制的国有企业,都在香港和上海证交所上市。

  2012年下半年,阿根廷宣布购买城市轨道车。中国北车、阿尔斯通和其他几家公司参与了竞标。中国北车的投标价格是每辆230万美元,其他公司的收购价格是每辆200万美元。中国南车没有按照政府规定的首先在中国机电产品进出口商会注册的要求,直接对阿根廷开出每辆车127万美元的低价。中国南车最终以按总价5.14亿美元为阿根廷供应409辆城轨车赢得了合同。

  中国南车的报价低得多的原因是它的汽车设计是一个较旧的模型,汽车零件是中国制造,而中国北车的报价是以更新的汽车模型和进口的汽车零部件为基础。因此,中国南车的投标价格较低。此外,中国南车当时缺乏订单并经营困难。这两家公司在2014年底合并。目的之一是为了避免它们之间的恶性竞争。

  国有企业与民营企业:中联重科和三一集团

  中联重科和三一集团都是中国工程机械行业领先的上市公司。中联重科在香港和上海的股票交易所上市。三一集团在上海证券交易所上市。中联重科成立于1992年,是一家省级政府公司,在湖南资产监督管理委员会的支持下运营。20年的年复合增长率为65%。三一集团是一家民营企业,也就是由私人建立并归属于私人,董事长梁稳根是其控股股东。三一集团成立于1994年,一直以年50%的速度增长。2011年7月被英国《金融时报》评选为全球500强之一,是唯一上榜的中国机械公司。

  2007年11月,意大利的世界第三大混凝土机械公司CIFA对其股票进行公开拍卖。中联重科和三一集团在2008年1月提交投标。最终中联重科与高盛联合赢得了投标。中联重科的主席说,尽管收购的时机不太好(金融危机前夕),但也不能让CIFA落入竞争者手中。

  来自欧洲的另一个例子发生在2011年底。德国公司普茨迈斯特是全球混凝土机械的第一品牌,在2011年12月寻找买家,中联重科和三一集团都受邀报价。尽管中联重科是唯一一家获国家发改委(NDRC)批准参与投标的企业,但最终三一集团与中信基金合作,创纪录地用33天成功购得普茨迈斯特。

  这两个例子是中国国有企业与民营企业间相互竞争的例子。这也说明了国有企业和民营企业不一定遵循中国政府的指导,而是作为一个独立的商业实体努力提高自己的业务。

   政治因素如何影响国有企业的对外直接投资

  国有企业显然与政府和政治有紧密的联系。然而这并不意味着国有企业的行为总反映国家的政治目的。由于被复杂的委托代理问题扭曲,国有企业更倾向于追求自己的利益而不是所有者的目标。了解国有企业的委托代理问题是有必要的。国有企业委托代理体系有三个层次:国家或全体人民作为委托人位于顶部;国有企业的经理人位于底部的第三层;行使国有企业所有者权力的监管者在中间。

  在这个系统中,监管机构扮演了多个重要的角色。他们代表整个国家审查国企投资建议,选择和分配企业经理,检查国有企业生产效率,研究国有企业的重组计划,评估高级经理人的表现。换句话说,监管机构参与并对国有企业的经营产生微妙的影响。

  作为连接国企所有者与企业经理的桥梁,监管机构具有经济和政治的双重角色。通过改变监管结构和政治环境,国家或政府可以对监管机构施加影响并激励和约束它们的行为。监管机构的行为改变反过来又影响了国有企业的行为和表现。

   监管制度的变化

  根据监管权力集中的程度,我们将监管体制划分为“分散体制”和“集中体制”。完善的监管体制给予较少的监管者以集中的监管权力。而当有更多的监管机构和较低程度的权力集中,监管体制是受管制的。

  自1978年引入市场化改革以来,中国国有企业的监管制度一直在急剧变化。1978年改革开始以来,主流趋势是整合分散的监管权力。从分离体制过渡到集中的政权。

  1982年以来的监管体制转型可以划分为两个时期,分界点为2003年。该年国资委的创立导致更高程度监管权力的集中。从1982年到2003年,主要有3家国有企业监管机构:国家经济贸易委员会,研究国有企业的改革和重建;财政部,管理资产、监管金融,选择和分配国有企业经理;中央大型企业工作委员会,确保党的政策的实现。还有10个依据当年成立的专业工业部门,包括纺织、煤炭和机械工业。负责相应行业的规划、协调和监督。一般来说,在2003年之前,监管权力分布在不同的监管机构,与“集中体制”相比可称为“分散体制”。

  国资委成立于2003年,整合国家经济贸易委员会、财政部、中央大型企业工作委员会、中共中央组织部等的权力。反过来也意味着国资委垄断了所有对国企的监管权力。因此,考虑到监管权力的集中程度,2003年可以看作集中监管体制的开始。

  根据研究,监管机制中存在着制约平衡。分散的政权在减少监管机构和国有企业之间相互勾结方面具有比较优势。而一个集成和更集中的政权在有效地利用管理权力上具有比较优势。

  分散机制存在搭便车的问题。当几个监管机构共享监管权力,成功与失败的责任会分摊到所有参与者身上。在分散的监管体制下,国有企业多次抱怨当它们的表现优于预期时,所有的监管机构会声称是自己的功劳,但当国有企业表现不佳时,后者则纷纷逃避责任。分散制度下的监管机构没有足够的动力去促进国有企业扩展国内及国际业务。

  国资委的建立解决了搭便车问题,因为奖励或惩罚的好坏由相应的监管机构负责。监管者权力的增强,也增加了国有企业到更成熟、竞争更激烈的外国市场发展的可能性。促进对外直接投资是监管机构对“走出去”这一国家战略的响应,以便为未来的发展积累经验。

  中国的“走出去”战略在20世纪90年代末提出,但在10年之后才得以有效执行。由上述可知,只有相关政府部门的动力得到激发,“走出去”战略才有可能有所进展。国资委的建立解决了监管机构的动力问题,加速了21世纪中期以后国有企业的海外开发。

  国有企业监管的另一个问题是需要有效机制防止监管机构和国有企业之间共谋。国家授权委托监管机构监督国有企业的行为。虽然不能完全消除但缓解了国有企业的委托-代理问题。在监管过程中,监管机构可能与他们监管的国有企业相互勾结,追求自身利益而牺牲国家的利益。对于监管机构,勾结至少有受贿和“旋转门”两种方式。

  与监管机构滥用权力相关的腐败在中国政府部门并不少见。这可以由2013年国家反腐运动期间几十名国企官员被调查和起诉间接证明。“旋转门”现象在中国国有部门也是一个突出的问题。根据Unirule经济研究所(2011)研究表明,19个部委183位领导人中有30.6%副部长及以上职位的人员在某种程度上已受雇于某一国企。学者研究发现,在中国A股市场上市的国有企业的1142名高级企业主管中有50%以上曾担任政府官员。

  “旋转门”现象给监管官员与国有企业相互勾结以激励。例如,他们并不严格实施监管以与他们将来潜在的国企同事保持友好关系。

  虽然集中体制对监管者有更强的激励去督促企业良好表现,比分散体制下的监管机构在使用监管权力方面有更少的限制,但分散体制下的监管机构可以相互制衡以减少共谋的风险。

  共谋会造成国有企业所有者的损失,例如批准低效的投资。然而当所有者试图监管这种勾结时又会产生额外的成本。

  随着中国监管体制从分散体制改为集中体制,国有企业监管机构有更强的动力来增进国有企业的海外投资。自2003年创立国资委以来,国有企业投资额大幅增加。在国资委的管理体制下,监管者和国有企业的勾结会导致海外投资的低效低质。劣质的海外投资可能导致国企海外增长,但投资的整体效率低下。

  政治环境

  影响管理者进行奖励和限制的一个因素是政治环境。目前约束官员、影响政府官员创造力的最大因素是正在进行的国家反腐工作。

  中国的腐败问题突出。2014年,中国的国际清廉指数在175个国家中位列100,与阿尔及利亚和苏里南处于同等水平。腐败会导致国内外低质量的投资,成本会被无形地强加给国有企业所有者和中国经济。

  自2013年以来,中国推进反腐倡廉运动,已瞄准各级政府和国有部门的众多官员。截至2015年已处理了100名高官,包括一些国企的高管,处罚违背反贪污八项规定的官员70000名。对200000多名小官员也有针对性考察。考虑到对官员的惩处力度和案件审查的规模与数量,这项反腐败运动被认为是中国30年来最艰难的一次。

  这次反腐行动对中国企业的对外投资产生了重大的影响。对外投资增长放缓,但最终效率得到提高。根据我们在这里应用的框架分析,监管机构促进海外投资的部分动机来源于利益勾结。在强烈的反腐环境下,监管机构和国有企业的共谋行为更容易被发现,管理者与国有企业勾结的动机被压缩。预期利益的减少阻碍了监管机构和国有企业勾结,并减少了无效率的投资。

  我们的分析表明,国有企业的行为受到政治元素,如监管体制和政治环境的影响。一些被投资国家的观念不同于国企不仅因为该国家认为它拥有的公司的商业绩效有价值,而且因为委托代理问题意味着管理者并不总遵循国家的意志。

  中国国有企业不能与30年前在中央计划经济时代相比。此外,随着时间的推移和改革的不断深入,国有企业也在不断改变。

  国企改革:对中国对外投资的影响

  中国共产党的十八届三中全会于2013年11月举行,涉及全面深化改革重大问题的决定。国企改革是此次改革的一个关键组成部分。下一轮国企改革的主要组件包括发展混合所有制经济,完善国有资产管理体系,改进国有企业治理和管理系统,加强国有资本经营预算制度。

  发展混合所有制经济是新一轮国企改革的核心。混合所有制是指允许更多的国有企业和其他所有制类型企业发展成混合所有制企业。这意味着允许私人资本投资国有资本项目,并允许混合所有制企业采用员工股份所有制,以使资本所有者和工人获利。

  目前,国企改革的总设计正由习近平主席主持,在中央领导班子的领导下进行全面深化改革。探索和讨论的改革的关键问题在于如何允许私人资本进入国有企业,如何允许高层管理人员持有股票以及如何建立国有资本投资和运营机制。在最后一点上,问题是要不要将现有的中央国有企业分为独立的控股公司和经营公司或不同集团,从而与规模更大、更强的公司一起赞助、成立、控股和经营公司。

  一些中央国有企业已经开始依据新政策进行改革。

  例如,中国石油化工股份公司(中石化)——中国最大的石油产品和主要石化产品的制造商和供应商,批准了一项重组其燃料零售业务的计划,并邀请私人资本形成一个混合所有制公司。分配给私人资本的持股比例上升至30%。

  另外,2013年10月,中石化宣布将为其在2011年收购的加拿大公司天然气项目寻找投资者。希望这将降低中石化自身的资本要求,同时加快项目的发展。加拿大国家资源部长评论说,这家国企经营得就像一个商业实体,在购买、销售和引进投资者。

  还有一个例子是中国最大的石油和天然气生产商、经销商中石油。2014年3月,中石油宣布将为待开发储量、非传统石油、天然气、输送、炼油厂(在岸和离岸)和金融业务建立六个独立的平台,计划利用生产股份制引入私人资本,推动混合所有制。这一改革反映了中石油设定了打开整个业务链,战胜中石化的目标。

  在电力行业,中国电力投资集团公司(CPI公司),是中国五大国有电力生产商之一,在2013年3月宣布将允许私人投资其子公司和项目。其股份将占股本总额的1/3。

  中信泰富2013年3月收购中信股份有限公司引起了市场的关注。中信集团在收购过程中将大部分资产由中信证券操作业务注入香港上市的子公司——中信泰富。这笔交易将成为中国大陆对香港上市公司最大的资产注入。

  “新”中信总部将在香港,作为一家香港上市公司,中信将接受香港更成熟的法律体系,还有更严格的香港监管机构与媒体的监管。这将有助于使其运营和财务状况更加透明,也会改善它的管理体系和公司治理。主要的变化包括采用员工股票期权计划,从市场招聘高级管理人员,降低政府的所有权份额,吸引更多的私人和海外资本。

  2014年7月15日,国资委宣布改革试点为6个中央国有企业,包括国家发展和投资公司、中国粮油公司(中粮)、国药控股、中国建筑、中国节能环保集团和新兴国泰国际集团。试验项目包括:①将中央国有企业转变为国有资本投资公司;②中央国有企业发展混合所有制;③给予中央国有企业董事会从市场招聘高级管理人员、评估其表现、确定其报酬的权利。

  在省一级,几乎所有31个省、直辖市都已公开宣布国有企业改革计划。例如,格力电器有限公司,一个位于广东的中国领先电器公司,将高达49%的股份通过公开招标转让给投资者。这些计划得到资本市场积极的反响。

  在这一轮国企改革有何创新

  混合所有制在中国并不是一个新概念。1993年就已经开始实行。中央国有企业的混合所有制实践通过公开上市和引入战略投资者等持续多年。超过60%的中央国企子公司现在的结构化方式包括一定程度的混合所有制。新一轮国企改革和之前的改革有几处不同。首先,混合所有权现在被认为是社会主义经济体制的基本形式,因此,大多数国有企业现在可以成为混合所有制实体。其次,鼓励私人资本控股。最后,混合所有制企业员工将被允许持有股票。

  国企改革的困难和复杂,将给中国经济以及中国企业和它们的对外投资带来深刻变化。随着国有企业改革的发展,世界对它们的观点也应随之改变。

  本文节选自宋立刚、蔡昉等主编的《全球背景下的中国经济转型》,作者工作单位分别为国民经济研究所、中国社科院、中信集团

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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