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张超:《警察法》大修会带来哪些改变

2016年12月08日 08:05 来源于 财新网
依法治警、从严治警和从优待警,相辅相成,共同构成警察法修订草案稿的主线

  【财新网】/意见领袖(记者 周东旭)背景:近日,公安部发布《中华人民共和国人民警察法》(修订草案稿),征求社会公众意见。与现行52条的《警察法》相比,修订草案稿内容大幅增加,多达109条。现行《警察法》制定于1995年,除了2012年第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议对《警察法》第六条第十一项做出修改,已经施行超过20年。

  公安部“公告”称,2014年以来,公安部将修改《人民警察法》作为全面深化公安改革的重点项目,着力推动修法工作。经深入调研论证、反复修改完善,并多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关的意见,形成了《中华人民共和国人民警察法》(修订草案稿)。

  现行《警察法》总共八章,除了总则和附则,其结构为职权(第二章)、义务和纪律(第三章)、组织管理(第四章)、警务保障(第五章)、执法监督(第六章)和法律责任(第七章)。修订草案稿精简为七章,除了总则和附则,第二章为职责和权力,第三章是组织管理(包括机构管理和人员管理两节),第四章为保障(包括警务保障和职业保障两节),第五章为执法和监督,第六章为法律责任。

  《警察法》大修,条文所涉范围甚广,会带来实质改变呢?

  【意见领袖观点】

  河南警察学院副教授张超表示,《警察法》是公安执法规范化建设的一部分,相当于基本规则和指南,是全面深化公安改革的组成部分,是在法治公安指引下的系统布局。这也是《警察法》修订的重要背景。

  2015年2月,中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案,将改革聚焦在三个方面:第一,着力完善现代警务运行机制;第二,着力推进公安行政管理改革;第三,着力建设法治公安,确保严格规范公正文明执法,提高公安机关执法水平和执法公信力,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。2016年5月,《关于深化公安执法规范化建设的意见》由中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过,再次细化改革部署。

  从《警察法》修改内容来讲,张超介绍,主要是在原有法律法规以及部门规章基础上的整合升级,称得上是原有规范的升级系统版。“原有规定就是这样,现在放到《警察法》,说明更加凝聚了共识,而且,具体内容提的更明确。”

  比如,修订草案稿中第三十条关于警械的使用以及第三十一条关于“实施严重危害国家安全、公共安全行为或者实施该行为后拒捕、逃跑的”等五种具体情况可以使用武器,基本都是《人民警察使用警械和武器条例》的沿用。“《人民警察使用警械和武器条例》关涉公民自由和安全,由国务院制定,借《警察法》修订之机,整合原有内容,提升为法律。”张超说。

  包括公众关注较多的袭警处理,“暴力袭击或者组织、协助、煽动暴力袭击正在执行职务的人民警察,构成犯罪的,依法从重追究刑事责任”,与刑法修正案九的规定一脉相承,以妨害公务罪从重处罚。

  张超表示,虽然法律和条例、规章等的表述,单纯从文字上看没有太大变化,但是,执行力度会明显增强,会引起社会以及其他部门更多的重视。

  张超注意到,修订草案稿新增了公安事权的相关内容,这也是公安改革的一个重要方向。第四条规定,公安机关事权划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央和地方共同公安事权。国家建立与事权相适应的公安机关管理体制和人民警察保障制度。

  修订草案稿具体界定了中央公安事权,但地方公安事权、中央和地方共同公安事权的划分,由国务院公安部门会同有关部门再行确定。“事实上,事权划分是根本问题。”张超认为,如果是在法律层面授权,明确由国务院另行规定更为合适。

  另外一个表述上比较明显的变化是修订草案稿将人民警察界定为“公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员”,而现行《警察法》第二条规定,人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。

  张超认为,这意味着修订草案稿“就相当于是人民公安警察法。” 当然,“这是表述上的比较明显的变化,算不上实质性变化。”附则亦明确,除法律另有规定外,本法关于人民警察的规定适用于国家安全机关、监狱以及人民法院、人民检察院中授予警衔的工作人员。

  “条文大幅增多,并不意味着职责和权力就一定变大,甚至可能变小。”张超解释,因为原来法律规定比较粗,公安机关裁量空间大,而现在的规定更为细化,自由裁量空间自然变小,法律越细化,越具有可操作性,才更能避免警察超出执法范围滥用权力。

  当前,公安执法乱作为与不作为并存,比如,有学者就指出,一些地方公安机关利用手中的警察权,插手经济纠纷,甚至充当企业保护伞,而需要警察权积极介入维护社会秩序、保护公民权益的领域却出现警察不作为。

  张超认为,依法治警、从严治警和从优待警,相辅相成,共同构成警察法修订草案稿的主线。比如,从优待警方面,修订草案稿规定,从事基层一线执法执勤工作满二十五年或者在特殊岗位、艰苦边远地区从警满二十年的人民警察,本人自愿提出申请,经任免机关批准,可以提前退休,并享受正常退休的待遇。

  不过,“仅仅通过一部法律,也未必就能实现多大跨越,公安建设还是很难与当前经济社会发展步伐以及公安执法现状相脱节。”张超认为,《警察法》修订后的难点还在执行,“很多问题是出在执行环节,对法律理解不到位,或者训练不到位等诸多原因,都可能导致执法不到位。具体案件执法中,要实现法律效果与社会效果统一,更难。”

  张超介绍,根据立法程序,现在主要还是公安部门先行启动修订,征求意见之后,上报国务院法制办形成送审稿,经国务院审议通过,再提交全国人大常委会有关部门加以论证研究,最后才能确定是否上会并审议。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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