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刘伟:“村章乡管” 权力莫越界

2017年02月24日 10:10 来源于 财新网
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乡镇上收章子似乎是遏制基层腐败的无奈之举,但本身是另一种权力越界。村民自治运行不佳,乡镇缺乏长远和审慎的应对之策,基层治理存在村民自治和行政管理的双重不规范

  【财新网】/意见领袖(实习记者 伍瑞冰)背景2月21日,民政部基层政权和社区建设司司长陈越良在民政部一季度新闻发布会上表示,实行“村章乡管”,违背了《宪法》和《村民委员会组织法》的精神,更不方便群众生产生活,必须坚决予以纠正,“给干部以信任,还百姓以方便”。

  关于村委会的公章保管使用问题,2001年,国务院办公厅曾批转《民政部、公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》,该意见规定,村民委员会印章要有专人保管,保管人由村党支部、村民委员会提名,并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章,一般情况下,印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人,村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章。针对一些村情复杂、矛盾多发的“问题村”,在村委会换届选举或者对于村级组织进行治理整顿期间,乡镇政府可以暂时将村公章收缴代管,待换届选举或者整顿工作结束后归还。

  “村章乡管”并非近些年才出现的现象。有报道亦曾批评,某些乡镇政府为遏制农村腐败,矫枉过正,将村委会公章“挪了窝”,地方村委会成为了乡镇政府的“代管”对象,有的甚至已经长达五年。

  村级出现公章乱象,背后有何原因?又折射出基层管理的哪些弊病?解决之道何在?

  【意见领袖观点】

  武汉大学政治与公共管理学院教授刘伟表示,“村章乡管”之所以在某些地方出现,主要是由于部分村干部违反村章的使用和管理规范,将村章“占为己有”,导致权力滥用,甚至滋生腐败。也有部分地方是因为利益之争,比如,涉及农村土地问题,乡镇以“规范村章使用”之名上收村集体的相关权力,“实际上是乡镇与村之间的权力和利益之争”。

  刘伟认为,表面看,“村章乡管” 剥夺了村干部滥用村章的机会,增加乡镇的审核程序,实际上,如此安排并无必要,尤其是对村镇距离较远的地方,大大增加村民的办事成本。“而且,公章由乡镇管理,难道就不会有新的滥用?更糟糕的是,村章乡管破坏了村民自治,使村民自治不完整,甚至更加名不符实。公章在乡镇,往往意味着乡镇才能决定公章的使用,很多村庄事务就不能自主决定。长此以往,村干部与村民之间关系会更加疏离,村级组织的自治性质更为虚化,村级组织的功能将进一步萎缩。”

  此前,媒体曾走访河南省部分地市,发现部分地方村委会公章被村干部“吞入囊中”,存在乱盖章、人情章等基层腐败问题,而有些乡镇“为规范基层运行”,便把村级公章收到乡镇(街道)便民服务中心或党政办公室集中管理,类似报道在其他地市亦出现过。对此,刘伟表示,乡镇上收章子看似是遏制基层腐败的无奈之举,短时间内似乎也能收效,但这本身又是另一种权力的越界,即乡镇直接把手“伸”到村级组织内部,用行政权替代村民自治。“同时,更说明乡镇的失职和缺乏耐心。对于村公章使用的不规范,乡镇应该指导村级组织加强管理和监督,而不是简单粗暴的上收完事。”

  刘伟表示,当前中国,乡镇是行政体系的终端,村级组织理论上是自治组织,事实上又具有承接行政任务的属性,由此带来问题的复杂性。按照《宪法》和《村民委员会组织法》,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但是,村组织因为承接乡镇相关的行政事务,成为乡镇的“腿”,乡镇与村之间从指导关系变成实际上的行政关系。“现实中的村民自治往往并不理想,其中的民主管理和民主监督并不到位,使乡镇政权有了理由或口实干预原本属于村组织内部的事务。就此而言,当前中国的基层管理存在着自治和行政的双重不规范。”

  针对村章使用,刘伟建议,一方面,应当激活村民自治的运行,促进村章使用的制度化、规范化,并加强村内监督;另一方面,乡镇也可以多从外部督促和监管,常规时期不必直接代管。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘
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