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从贵州省湄潭县试点看集体经营性建设用地调整入市优选方案

2017年03月14日 14:29 来源于 财新网
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调整入市的理想模式是,建立交易平台,成立股份公司联合入市,指标使用方和指标产生地共同分享土地增值收益
农村集体经营性建设用地入市改革的任务之一,是探索农村集体经营性建设用地入市范围和途径。视觉中国

  文︱唐健 中国土地勘测规划院地政研究中心主任

  陈俊 任职于贵州省湄潭县国土资源局

  梁鸿 任职于贵州省湄潭县国土资源局

  农村集体经营性建设用地入市改革的任务之一,是探索农村集体经营性建设用地入市范围和途径。试点中集体经营性建设用地入市可以有三种途径,即就地入市,调整入市和城中村整治入市。经过界定确认的集体经营性建设用地,符合规划并明确在本村使用的,可以直接就地入市。对本村不能直接使用的,“试点县可以根据土地利用总体规划和土地整治规划,经试点地区上一级人民政府批准后,在确保建设用地不增加,耕地数量不减少、质量有所提高的前提下,对村庄内零星、分散的集体经营性建设用地先复垦后,可按计划调整到本县域内的产业集中区入市”。相对于就地入市,调整入市在制度设计上出发点是“公平”,即让那些不具有区位优势,位置偏远的村镇也能通过指标交易的方式享受入市的收益。其对土地增值收益的分享,不仅仅局限于国家转移支付等再分配的方式,而是在初次分配阶段也可以实现土地的增值价值。调整入市必然涉及到两个主体,一个是使用指标落地的集体经济组织,另一个是贡献指标的集体经济组织。两者究竟谁是集体经营性建设用地的主体,如何参与及参与程度如何,关系到分享入市带来的土地增值收益的比例大小。

  本文通过对湄潭集体经营性建设用地调整入市案例深入分析,对比其他地方的做法,进而在此基础上提出调整入市中主体确定及增值收益分享的优选方案。

  一、湄潭县两宗调整入市的案例分析

  贵州省湄潭县是农村集体经营性建设用地入市试点县。至今已经有8宗地块通过调整入市的方式入市。湄江镇回龙村靠近县城,地理区位优越,对集体经营性建设用地的需求比较旺盛。抄乐镇位置较为偏远,其产生的集体经营性建设用地指标由于抄乐镇发展规划限制和贡献指标的集体经济组织产业发展的需要,从而有将指标交易到湄江等其他发达乡镇换取资金的动机。

  (一)指标落地村

  回龙村的区位优势良好,有较大的用地需求。但由于建设用地指标的限制,类似于物流仓储、农产品加工、旅游用地等小型企业的用地,虽然符合城乡规划,但很难得到满足。在调整入市中,该村集体经济组织决定通过购买指标,引入两家企业落户。按《湄潭县农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法(试行)》等政策法规的规定,回龙村集体讨论形成入市决议并向县国土部门提出申请,后由县国土部门撮合,与出卖指标的抄乐镇达成交易。

  1.两家企业落户。

  一是同心缘商贸有限公司。该公司是湄潭县一家从事物流仓储的小微企业,因业务扩大需要亟需新的仓储用地。由于国有工业园区进入门槛较高,只能使用集体土地。回龙村出于区位等因素的考虑,选择通过购买指标的方式获得土地入市。该宗地的面积是16.8亩,单价17.18万/亩,总价288万元。地块的规划用途为仓储用地,使用年期为50年。通过挂牌出让,土地价款由企业一次性交清。对企业负责人来说,入市地块单价虽然高,但是十分符合企业发展的实际,对企业来讲一笔划算的交易,可谓是“物有所值”。

  二是林圣茶业有限公司。该公司原本就在该村,本次购地是为了扩大生产规模。公司也通过购买指标的方式获得2宗工业用地,面积共2.98亩,出让年限50年,出让价款51万元。

  2.效益分析。

  回龙村的实践表明,通过异地调整,盘活存量集体建设用地,再由指标调入方的村集体经济组织作为主体将地块入市交易,既实现了对闲置、低效的农村存量建设用地的二次开发利用,优化了农村用地布局结构,又产生了显著的外溢效应。对回龙村来说,调整入市给村庄带来的好处主要有调整入市19.78亩集体经营性建设用地,为村集体带来56.84万元收益,其中村集体17.04万元,群众个人39.80万元。使用入市地块的企业会优先聘用本村村民务工,解决了村民的就业问题,增加了村民收入。同心缘商贸有限公司雇佣了本村农民20多人。原来农民务农的纯收入只有300-400元/月,用工后的工资在1700-1800元/月。林圣茶业有限责任公司是一家集种植、生产、加工、销售茶叶为一体,以公司+农户+基地的模式进行经营的民营化企业,取得土地扩大规模后,解决了回龙村10人就业,同时带动了回龙村茶叶产业发展,为回龙村提供了288人的季节性就业岗位。这两家企业,为村民带来200余万元务工收入。部分村民实现了在家门口打工就业的愿望,既务工挣钱又照顾了家庭,降低了社会负担,促进了社会和谐。

  回龙村村集体利用获得的出让收入,准备创建村级农业产业规模化高科技综合开发公司,争取实现农业产业规模化、生态化、企业化,创建绿色生态品牌,促进地方种、养良性生态循环,发展加工、运输、餐饮、住宿、娱乐等产业。通过集体经营性土地的入市改革,壮大了村集体经济,村级积累得到增加。

  3.价格形成机制。

  在当地国土部门的组织和引导下,抄乐镇落花屯村和群星村作为调出方、湄江镇回龙村作为调入方进行了异地调整的协商谈判。双方同意以10万/亩的价格交易水田,以8万元/亩的价格交易旱地,以4万元/亩的价格交易其他农用地指标。在与落花屯村的交易中,回龙村共购买16.33亩指标,其中水田7.68亩、旱地8.65亩,总计146万元。另外,回龙村还向群星村购买了2.42亩旱地指标和1.03亩其他农用地指标,总计23.48万元。入市的3宗地块亩均成交单价为17.14万元。价格构成为:指标成本、参照征地补偿确定的收回成本,再加上每亩获得2万元的利润。 3宗地块出让总价339万元。土地增值收益调节金40.68万元,地块入市成本266.64万元,村集体收益17.04万元,个人收益39.8万元。本次交易中,国土部门起了重要作用,在交易双方间沟通搭桥促成交易。显示出市场建立初期的交易量小、知晓度不高的特性。

  4.集体经营性建设用地的市场化程度好于国有土地市场。

  国有土地市场在商业、房地产用地上市场化程度高,但工业用地市场化程度低,很多地方工业用地低于成本出让。集体经营性建设用地价格基本反映了市场供求,定价时按照每亩获得2万元的利润水平考虑。本次调整入市的均价为17.14万元/亩,而湄潭县国有工业园区工业用地最低价标准为8-10万元/亩,实际签协议价格为5.6万元/亩。

  调整入市土地价格高于国有土地价格,高出的部分为指标调整费用,每亩8—10万元。扣除这笔费用后,大致与国有土地价格相当。可见,与使用国有土地相比,多了一个获利主体,即指标产生地。高于国有土地价格的部分就是偏远地方的指标费用及利润。

  (二)指标调出村

  指标调出村抄乐镇落花屯村、群丰村、群星村获得指标流转费169.48万元, 60%作为为集体经济组织收入,用于滚动式发展村集体经济;40%作为集体经济组织成员个人收益。

  如果是国有土地征收转用不会有这笔收入。但是可以通过增减挂钩实现指标价值。在这一过程中,指标调入地收益远大于调出地。

  (三)主体分析

  调整入市交易方式必然产生两个入市主体,一是提供建设权指标的集体经济组织,入市主体地位在指标交易后截止;二是建设地块所在的集体经济组织,在获得指标后,通过该村的农用地转变成集体经营性建设用地后,成为真正的入市主体。

  双方交易通过自行购买的方式实现。入市范围规定许可的建设地块所在村购买建设权指标后,将建新地块调整为集体经营性建设用地后,按就地入市路径进行出让。指标产生地在指标交易后就完成了交易,其实没有进入集体经营性建设用地市场。

  (四)总体评价

  1.有效满足了小微企业的用地需求,拉动了民间投资。

  在当前国有工业园区偏好大企业、大项目的市场环境下,集体经营性建设用地能够满足资金有限、用地成本约束较紧的小微企业的需求。集体经营性建设用地入市将为小微企业提供生存和发展空间,有力推动“大众创业、万众创新”。另一方面,又可以拉动民间投资,促进实体经济发展,不断增强西部地区经济发展的活力和内生动力。

  2.实现了建设用地指标的去区位化。

  调整入市打破地域限制,不仅仅是区位优势的地块能够入市,短期内不具备区位优势的地块也能实现土地价值。土地供应的客体打破区位限制,实现了去区位化。

  3.区位差的地区分享收益不足。

  调整入市虽然实现了建设用地去区位化,但还不彻底,落后地区没能继续分享入市后的土地增值收益。其收益的分享仍停留在增减挂钩政策带来的部分,而没有享受到集体建设用地入市后产生的后续收益。

  二、其他地方调整入市的模式借鉴

  (一)北京大兴

  通过镇级统筹,设立联营公司,通过公司入市。按照规划优先、镇级统筹的原则,通过政府引导,农民主体以土地入股设立集体联营公司,并与银监、金融部门设立“土地未来收益”金融产品,解决前期开发资金问题。入市主体是农民集体委托授权的具有法人资格的土地股份合作社或土地专营公司。在收益分配上,镇属公司统筹不同村集体经济组织的建设用地和收益分配,平衡各村集体入市收益。这就避免了能够入市的局部地区获得了大量的入市收益,而相关的成本却由其相邻的其他地方负担的弊端。

  (二)浙江德清

  德清的调整入市试点有四种方式:

  1.调换土地所有权自行入市。集体经济组织范围内未规划调整入市建新区块的,允许通过以地换地的方式,与设立调整入市建新区块的集体经济组织调换土地所有权,实现调整入市。

  2.建设用地复垦指标交易入市。集体经济组织将零星分散的集体经营性建设用地复垦后,无法以第1种方式实现调整入市,或不愿自行调整入市的,允许该集体经济组织以复垦指标交易的形式,转让给其他集体经济组织,收购指标的集体经济组织可以等面积在规划区按集体经营性建设用地入市。

  3.集体经济组织之间合作入市。集体经济组织将零星分散的集体经营性建设用地复垦后,无法以第1种方式实现调整入市的,允许该集体经济组织与其他集体经济组织合作入市,取得的收益协商分成。

  4.镇级统筹整体规划统一入市。允许镇人民政府或平台管委会组建调整入市统一平台,设立集体经营性建设用地经营公司等形式的土地专营机构,引导辖区内集体经济组织将零星、分散的集体经营性建设用地复垦后,以复垦面积入股、按入股份额分红、事项集体决策、统一委托入市的形式实现调整入市。

  (三)广东南海

  针对南海区农村集体经营性建设用地量大分散、利用低效及配套设施不足的状况,南海区积极探索建立农村集体经营性建设用地整备制度,拟成立集体土地整备中心,通过收购、托管等方式,将产业落后、零星分散的存量农村集体经营性建设用地进行整合、土地清理及前期开发,实行统一招商及入市。入市主体由村集体经济组织变更为区、镇(街道)两级集体土地整备中心。

  综合上述三地作法,调整入市中成立股份公司或联营公司,不同集体经济组织之间或指标交易双方合作入市,成本共担,收益共享。而不是指标交易结束后就不再享有后续收益。

  三、调整入市中主体及增值收益分享政策设计

  据入市有关数据统计,试点中通过调整入市方式进入市场交易的集体经营性建设用地约占入市总量的20%左右。预计未来具备区位优势、能通过就地入市交易的量会趋于稳定,而体现公平的调整入市方式的量会逐渐加大。因此,对这部分土地交易主体及增值收益分享进行政策设计十分必要。入市试点初期,调整入市交易量不大,市场不够繁荣,可以通过买卖双方一一对应的方式购买指标。但是随着市场不断完善,进入市场交易量会越来越大,就应该建立统一的交易平台,通过公开市场平台实现交易。

  1.试点初期,采取交易平台上的一对一交易方式。指标产生地入市主体的建设权指标进入交易平台后,出让给建设地块所在村,其作为入市主体的入市交易到交易平台交易后截止;建设地块所在村根据建设用地方的用地要求,进行本村的土地调整,将调整出来的土地改变为集体经营性建设用地,再采取“就地入市”模式进行出让。

  这种类型,虽然实现了建设用地的去区位化,但是提供建设权指标的集体经济组织,作为入市主体的入市交易,到交易平台交易后截止,只获得一次指标交易收益。指标购买村将集体经营性建设用地入市权利和本村的优势条件捆绑后,面向社会出让,获得集体经营性建设用地入市带来的收益,还可以再次出让,就会出现条件好的村获利越来越多,而条件差的村最后没有集体经营性建设用地资源,获利越来越少,最后形成条件差的村越来越落后,就会影响“城乡一体化”的发展。随着条件成熟,应逐步改变这种作法。

  2.试点成长期,双方合作或定向返还收益的方式交易。在入市范围规定许可的地块,不仅可以在符合规划的二、三产业集中区入市,也应允许分散在村庄内部,作为村庄内部的产业用地安排。可以采取双方合作,成本收益共担共享的方式入市,也可由交易平台代表提供指标的农村集体将建设地块统一调整(按国有土地征收补偿标准进行,保留农村集体经营性建设用地性质)后出让,得到的收益分配给提供指标的农村集体,让提供指标的农村集体获得改革红利。

  这种类型,使指标产生地能够分享入市带来的土地增值收益,也没有再区分指标价款与土地收回补偿,而是全部享有土地出让价款。指标使用方享受到了入市带来的后续收益,如税收、就业等。

  3.试点推广期,县域范围内统筹合作入市的方式交易。随着入市交易地块增多,需要在全县范围内进行统筹。县级交易平台代表县域内的农村集体经济组织,按照交易规则和具体的入市范围编制入市方案,全部入市过程由交易平台完成。这种交易方式需要制定县级入市计划和编制村级入市规划来作为基础。县域内成立股份公司或联营公司,统筹安排入市地块,统筹分享入市收益。

  目前的试点中,德清、南海起步较早,制度建设比较全面,交易量相对较大,可以说代表了未来调整入市的方向。实现这个目标,必须具备两个条件,一是建立交易平台,二是做好规划。

  村级入市规划:农村集体经营性建设用地,符合入市管理规定的,向交易平台申请入市。拥有农村集体经营性建设用地的农村集体经济组织,应根据本村发展规划编制入市规划:一是在确保不突破耕地红线的前提下,规划留用新农村建设、产业发展需要的集体经营性建设用地数量。二是根据本村发展需要,规划调整入市指标的数量和入市时间。村级规划中规划的形成与法定,不应以政府主导,实行将农村土地变成城市国有土地的规划体制,而应在城乡统一的情况下,以这个区域本身的功能和农民参与规划来重新形成规划。

  县级入市计划:通过全县的农村集体经营性建设用地进行土地登记的汇总结果,得到县城内的经营性土地的数量、分布,根据基层农村集体经济组织新农村建设、精准扶贫、夯实集体经济实力的需要,结合城镇化建设的需求,制定县级入市计划。每年有计划地安排一定的集体经营性建设用地入市数量,避免无序入市造成地价过低,通过入市收益壮大农村集体组织,引导农村股份制建设等。

  当调整入市的建设权指标供给数量大于用地需求时,就必须设置 “门槛”要求:因精准扶贫和为了夯实集体经济权能实行集体经济组织股份制建设需要,集体与农民收益分配合理、可行,集体经济组织成员拥护率高的集体经济组织的经营性建设用地才能优先入市。交易平台可以通过委托相关部门审核打分的方式,筛选能够入市的农村集体经济组织。

  调研组成员:

  唐健 中国土地勘测规划院

  陈俊 贵州省湄潭县国土资源局

  梁鸿 贵州省湄潭县国土资源局 

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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