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王小鲁:当前结构改革的突出短板

2017年04月10日 16:28 来源于 财新网
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当前的“三去一降一补”还只是解决当前结构失衡最紧迫的问题,这些问题只有推进深层次的体制改革才能根本解决
资料图:中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁。东方ic

  王小鲁︱文

  中国改革基金会国民经济研究所副所长

  当前的结构改革在取得一定进展的同时,还有若干突出的短板。这里选择最关键的几项进行评价。

  一、去杠杆未能取得进展,杠杆率继续快速攀升

  使用央行公布的社会融资数据计算,我国在2008—2015年期间的杠杆率(债务性社会融资与GDP之比)已从126%上快速升到210%,达到了一个高风险水平。而根据2016年1-11月份社会融资数据推算,同口径的2016年杠杆率不仅没有降低,还将比上年再升8个百分点,达到218%,且没有明显放缓的迹象(据人民银行网站数据计算)。上述数据还没有包括政府债务,不是全口径的杠杆率。据瑞银计算,我国全口径的杠杆率在2015年末已经达到260%。这已使我国成为世界上极少数杠杆率特别高的国家之一。

  根据国际经验,在杠杆率如此之高、上升如此之快的情况下,导致金融危机和引发资产泡沫破灭的可能性很大。一旦发生,不仅会对经济造成重大打击,并很可能严重影响长期经济发展。日本在上世纪80年代中期以后采用了激进的货币刺激政策以应对日元升值带来的负面影响,曾一度带来表面的过度繁荣和房价地价疯涨,终于在90年代初导致了资产泡沫破灭,打断了此前的经济中速增长进程。此后直到今天的25年间,日本经济增长几乎停滞,年均增长率低于1%,这被日本人称为“失去的25年”。我国目前已经出现的某些经济特征,如高地价、高房价、流动性过多,与日本当年的情况非常相似,值得高度警惕。

  还需要提到,日本在爆发危机时已经是富有的高收入国家,经济长期停滞对日本的影响不很严重。而我国正处在中等收入阶段,还有大量低收入和贫困人口,还有许多亟待解决的问题。如果发生类似情况,就意味着落入中等收入陷阱,影响会严重得多。

  我国近些年来的银行贷款中有相当大的部分处于“借新债还旧债”的高风险运行状态。为了缓解地方政府和企业的巨额债务负担和银行回收贷款的压力,我国在2016年采取了“贷转债”和“债转股”的措施,将一部分难以按期偿还的贷款置换为债券和银行股本。在去杠杆过程中,为了减轻坏债冲击,防止发生不良连锁反应,这是一个可用的办法,可以给面临债务危机的企业增加缓冲的时间和降低还本付息压力,增加其扭转局面的机会。

  但所谓置换就意味着在增持债券和股权的同时,必须将银行贷款降下来。如果增发了债券和股本,银行贷款却降不下来,就会使去杠杆演变为加杠杆,进一步增加金融风险。2016年实际发生的情况,恰恰如此。2016年1-11月份,企业债券和股票融资分别增加3.10万亿元和1.16万亿元,比去年同期的增量分别提高了26%和91%,而1-11月份的人民币贷款增长并没有放缓,反而进一步增加了11.44万亿元,增量同比上升10%,使杠杆率继续快速攀升。这种情况是危险的。在去杠杆过程中,既要减缓冲击,更要承受阵痛,切忌为了避免短期阵痛而酿成未来重大风险。因此货币政策必须切实恢复中性,债务置换必须以去杠杆为目标。

  二、财税体制改革有进展但不理想

  财税体制改革在结构改革中有关键的意义。当前的“三去一降一补”还只是解决当前结构失衡最紧迫的问题,这些问题只有推进深层次的体制改革才能根本解决。财税体制改革在各项体制改革中居于核心位置,需要一步一步切实推进。

  已公布的2016年财税体制改革任务,包括“完善事权和支出责任相适应的制度”、“深化预算制度改革”、以及“推进税收制度改革”三项。

  其中,税制改革有进展,主要是全面推行了营业税改增值税,据财政部门测算,降低了服务行业税负近5000亿元。如果数据准确,对服务业是一项重要利好。但税制改革中,“逐步推进综合与分类相结合的个人所得税改革”尚未见到重要进展,据报道个人所得税改革方案将在2017年出台。

  预算管理改革只有微弱的进展。如2016年预算小幅下调了对地方的专项转移支付(只比2014年下降了3%),一般性转移支付有所提高(升幅12%);有少数政府性基金预算项目和小部分国有资本经营预算收入调入了一般公共预算;规定了政府债券纳入预算管理;跨年度的中期财政规划据报道还在编制中;财政公开信息有所增加,但不透明的地方还是大量的。在财政预算决算信息的公布方面,按照类、款、项、目四级科目划分,全国财政支出按功能分类的大部分信息具体到款或项,少数支出只公布到大类,没有到目的信息。按经济性质分类,基本没有看到公布相关信息。各省市中,多数都没有公布完整的财政预算决算支出表。在政府性基金的支出信息方面,公开程度更低。而这些详细信息的缺失,使得公众对政府公共支出的监督基本无法落实。

  在中央与地方事权和支出责任划分改革方面,尚未见到明显的推进。

  除了上述三项改革外,当前财税体制的一个迫切问题是政府支出结构需要改善,表现在行政管理支出仍然过多,政府投资支出过多而且上升过快。政府在医疗、教育、社保等民生方面的支出虽然近年来有较快上升,但与世界中等收入国家平均支出水平相比(按占GDP之比计算)仍然显著偏低。这是导致储蓄和投资过度、消费相对不足和收入分配差距过大的一个重要原因。2016年政府投资上升很快,估计可能对民生支出的增长有不利影响。未来通过财政体制改革以改善政府支出结构,对于结构再平衡具有重要意义。

  三、土地制度改革没有重要进展

  土地制度改革对于结构改革非常重要,原因是现行建设用地制度妨碍了市场对土地资源配置发挥调节作用,而政府对土地资源配置的深度干预导致了严重的资源配置效率损失。同时,现行土地制度推高了地价房价,对收入分配有严重的负面影响。

  土地制度改革的关键,在于改革现行的地方政府独家征地、独家卖地的体制,按照十八届三中全会决定指出的方向,建立城乡统一的建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地进入市场,同权同价;缩小征地范围;同时推进农民住房财产权抵押、担保、转让。但这方面近期还未看到实质性进展。虽然各地有少数县级单位获准试点进行土地制度改革,但试点层级偏低、代表性不足,而且迄今为止未见总结试点经验在全国推广。

  土地制度改革没有进展的另一主要原因是在这方面政策限制过多,例如将“农村集体经营性建设用地”过窄地解释为仅限于乡镇企业占地,实际上阻止了非乡镇企业用地以外的所有集体建设用地和农民宅基地用于经营和合法进入市场。对农民住房的转让,限制在本村居民范围内,不允许外来者在农村购房,基本上阻止了农民住房的合法转让。

  上述限制,可能在很大程度上是由于担心开放土地市场后资本大量下乡购地、地方政府推动农民卖地,导致农民大量失地和社会不安定,以及破坏耕地保护和国土规划。这些现象可能发生,有担心是可以理解的。但靠限制交易无法解决这些问题,反而阻碍了土地市场正常开放。

  如果发生上述这类情况,主要是由于土地买卖双方地位不均等,一方强势、一方弱势,村干部又容易被收买,如果地方政府在土地交易中不能保持中立,不注意保护农民的利益,过份热衷于支持开发商或其他商业主体获取土地,甚至政府官员与开发商私下交易,联手操作,压低地价、推动农民卖地,势必导致各种弊端。但这类情况在过去政府征地卖地的体制下已经不断发生,并不是开放土地市场带来的新问题。

  在开放土地市场的过程中也要防止上述弊端的发生,因此需要采取有效的配套措施。首先应建立公开的土地交易市场,实行场内交易,建立严格的监督机制,保证土地交易公开透明并合法合规。其次,凡涉及农村集体建设用地出让的交易必须在村级建立民主决策机制,通过村民表决才能生效。这涉及村级治理体系的改善;相关制度建设应积极试点,加快推进,与土地市场开放同步进行。

  本文节选自深圳创新发展研究院《2016年中国改革报告》

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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