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跨境监管协作实质推进 以发展应对挑战

2017年05月18日 09:55 来源于 财新网
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中国金融市场对外开放的态势逐渐深化,对金融领域的跨境监管提出了更高要求和更严峻挑战

  【财新网】 (专栏作家 杨铁成)近年来,随着QFII/RQFII、沪港通/深港通/债券通、基金互认、境外机构投资者直接进入银行间债市并交易外汇衍生品、以及允许境外投资者参与原油期货交易等相关制度安排的实施,中国金融市场对外开放的态势逐渐深化,呈现出多层次、全方位、跨市场的新格局。相应地,这也对金融领域的跨境监管提出了更高的要求和更严峻的挑战。证监会官网3月份公布的唐汉博、王涛跨境操纵沪港通标的股票“小商品城”一案,就是这一挑战的典型体现。

  根据“小商品城”案及唐汉博等人分别操纵其他5支内地股票一案的行政处罚决定书,两案罚没款合计逾人民币12亿元,是《证券法》下市场操纵案件的顶格处罚(违法所得的5倍)。其中, 在“小商品城”案中,唐汉博及王涛利用分别开在其名下的香港账户和内地账户,投资大额资金拉抬股价后卖出,非法获利4188万余元。这一案件被列为“2016年证监稽查20大典型违法案例”之首,更是沪港通自2014年开通以来内地和香港证监会合作查处的首例跨境操纵市场案件。

  市场开放挑战

  “小商品城”案是沪港通、深港通下第一个被正式处罚的案件,但在开放程度不断深化的金融市场上很可能并非个案。

  港交所上市的美图公司、周黑鸭最近也出现了股价过度上涨后高位回落的情况;具体表现为股价首先扶摇直上,数日急升后猛跌,被猜测为内地大体量游资南下拉抬股价后集中抛售导致。据传,港交所已经致函要求部分券商提供相应时段的历史交易记录,包括参与买卖的客户资料、相关账户资金情况和账户关联度。

  这些情况是内地和香港股市一体化推进的必然结果,也将随着中国金融市场的进一步深入开放而日益频繁显现。原本局限于单一封闭可以由一个监管部门监控的市场行为因为市场的开放、投资者的多元化和跨境市场的联动性而更加复杂。不法分子通过各个市场的联动采用更加精细的手段实施市场操纵也会在更大范围内产生影响。

  中国金融市场的开放基本遵循分步实施、稳妥推进的原则,具体表现为开放对象首先限制为以资产配置为主要目的中长期机构投资者,之后再逐步扩展至零售投资者。市场准入的门槛和投资限制也逐步放宽。

  典型地,中国A股市场首先通过QFII/RQFII开放给境外机构投资者,其市场准入需要经过严格的审批程序,然后才可以入市投资,并且QFII/RQFII直接受限于证监会、外管局、人民银行等制定的一系列具体监管措施,合规性水平较高。

  但在新近的沪港通、深港通项下,对投资者几乎没有市场准入的要求。境外散户、甚至开立香港证券账户的大陆散户也可以非常便利地参与深沪市场的股票交易。由于沪港通和深港通是通过中国结算和香港结算以名义持有人的方式买卖股票,监管部门对资金来源及流向、交易行为、实际控制人等的监控难度增大,这对跨境监管的协作提出了新的要求和挑战,上述“小商品城”案就是一个很好的跨境监管协作的实例。

  跨境监管协作:从多边到双边

  中国证监会是国际证监会组织(International Organization of Securities Commissions,IOSCO) 的正式会员,并于2007年签署了《关于咨询、合作与信息交换的多边备忘录》。截止日前,IOSCO共有成员215名,多边备忘录共有签署机构112名。在IOSCO及多边备忘录的模式下,各机构应当协作进行执法信息交流和打击跨境证券犯罪,具体合作内容包括相互提供与证券、衍生品交易相关的资金、资产及交易记录以及实际控制人信息,调查并打击内幕交易、市场操纵、虚假陈述和其他证券欺诈或操纵行为。

  在2013至2014年间,中国证监会向美国证监会提供4家“中概股”公司的会计审计底稿以及配合向香港证监会提供“标准水务”一案的会计底稿,即是在IOSCO框架下监管合作的典型体现。但IOSCO基本上是一个多边的框架性、原则性的安排,缺乏具体的实施细则,具体的跨境监管仍需要通过双边机制落实。

  在IOSCO的基础上中国证监会已经和包括香港、美国、英国等主要国家及地区签署证券期货监管合作谅解备忘录,进一步具体深化落实双边监管合作。其中中国证监会和香港证监会的监管协作最具实质性。

  中国证监会和香港证监会监管协作由来已久。两地证监会早在1993年就签署了监管合作备忘录,也是中国证监会与境外监管部门签署的第一个监管合作备忘录。在这一合作框架下,两地证监会逐渐建立起较为完善的跨境监管合作机制。

  2014年沪港通启动之初,两地证监会又签署了《沪港通项目下大陆证监会与香港证监会加强监管执法合作备忘录》,并于2016年签署了《内地与香港股票市场交易互联互通机制下大陆证监会加强监管执法合作备忘录》,对深港通、沪港通项下的执法合作(包括线索及信息共享、联合调查、协助调查、文书送达、协助执行、投资者权益损害赔偿、执法信息发布等)进行了详细安排。

  在唐汉博的“小商品城”案中,香港证监会协助调查并向中国证监会移交了全案证据,发挥了重要作用。唐汉博曾辩称,这一案件全部证据来自于香港证监会,证据本身取证的合法性、有效性存疑。中国证监会明确驳回了唐汉博的申辩。在处罚决定书中,中国证监会进一步明确肯定了香港证监会的调查权以及证据的可信赖性,并对香港证监会的协助予以感谢。

  与“中概股”事件和“标准水务”事件当中中国证监会根据对方监管部门的要求为其监管事项提供协助不同,在唐汉博的“小商品城”案中,中国证监会对A股市场的市场操纵案件要求香港证监会协同调查,体现了更为主动以及对证券市场更加从严监管的积极姿态。

  以发展应对挑战

  唐汉博的“小商品城”案是我国金融市场对外开放进一步深化的背景下对跨境监管协作新的发展,也体现了我国证监部门与境外监管机构从签订备忘录以及允许境内机构对外提供一些财务资料发展到由境外监管机构应中国监管机构的要求协同取证的新台阶。内地和境外在市场生态、交易规则、法律环境等方面不尽相同。

  随着沪港通、深港通的运行及更多其它形式与更多市场的互联互通项目的逐渐启动(如正在筹划的债券通、沪伦通等),大陆及境外执法部门的监管合作也将持续跟进。

  日前,人民银行与香港金融管理局发布的债券通联合公告就明确指出,两地市场监管机构也将在债券通下签订监管合作备忘录,建立健全监管合作安排和联络协商机制,各自采取所有必要措施,及时应对出现的违法违规行为。这一安排一经实施,跨境监管所涉及的市场从股市发展到债市,监管主体也从两地证监会扩大到两地央行,将推动多层次跨境监管框架的构建再进一步。

  在跨境监管框架的搭建方面,在政府监管部门之间的监管协作行动之外,市场其他基础设施参与方(包括交易所、外汇交易中心、股票或债券登记及结算机构等)也已经或正逐步建立较为完备的跨境联合监管机制,以构建更加丰富的监管合作体系。

  证监会主席刘士余近期也强调,在金融全球化大背景下,解决好跨境、跨业和跨市场的金融市场国际性法律问题,有效实施跨境监管合作具有重大意义,并提出要抓住《证券法》修订和《期货法》制定工作的契机完善资本市场跨境交易活动与跨境监管协作制度。

  就此而言,跨境监管协作在制度框架以及实践运作层面双管齐下以及进一步深化,可拭目以待。

  作者为高伟绅律师事务所中国区金融服务部主管合伙人

责任编辑:李箐 | 版面编辑:李丽莎
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