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卢锋:雄安会成中国土地与房产体制改革契机吗

2017年07月15日 16:25 来源于 财新网 | 标签:产权安排与要素流转——农村改革与城市化
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可考虑利用建设雄安新城机遇,趁势推进房地产供地、税收及相关体制配套改革,使雄安建设像当年深圳、浦东新区那样发挥在体制改革创新推动发展方面切实发挥引领作用
从雄安决策公布后实际情况看,针对目前特殊形势决策层不得不采用了严厉管制房地产和土地市场交易措施,在新区实施四严禁、两严管、一严防的“七严”政策。图/视觉中国

  编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。财新网特此选编发言。

卢锋︱文

北京大学国发院教授

  文贯中教授演讲阐述了一国城市化背景下土地资源的两种配置与协调机制,其中采用“投标租金线(the bid-rent curve)”对市场化土地利用比例确定方式的讨论,对必要的政府规划区划与价格决定机制关系的分析,土地体制改革系统性设计方法的强调,我觉得都言之成理并具有现实意义。赵燕菁教授在评论中指出,我国现实土地制度选择是一个伟大创造。这个判断同样有经验依据。一个强调现实的具有合理性,一个重视合理的才是现实的,两方面互补观察构成理解中国土地制度转型的更为全面视角。

  问题在于什么条件下经济社会综合力量推动土地体制朝市场化方向演进或发生突破性进展?什么环境下土地体制会相对稳定并缺少进一步改革动力?从这个角度观察,近年新一轮经济下行调整期房地产市场走势特点,最近中央做出设立雄安新区的重大决策,可能会构成我国土地与房地产体制重新选择的现实契机。

  简略回顾中国改革开放历史可以看到,改革初期农业土地管理经营方式改变,对当时土地国家和集体全能控制体制撕开一道口子,并推动后来农业用地承包权、流转权的持续改革。上世纪80年代对外开放和城市改革启动与初步发展背景下,深圳1987年底土地拍卖第一槌开启国有土地使用权交易新阶段。农业土地使用权、经营权、在农业利用范围内的流转权逐步界定,城市国有土地使用权流转权的市场化界定,为推动过去几十年农业增长与经济发展释放巨大正能量。

  然而现行土地制度在推动城市化一段时期高速发展同时,也由于农地向城市建设用地流转通道的体制性隔断及政府垄断城市建设用地一级供应特点,在经济公平、资源配置效率与宏观稳定方面都带来不利影响,不适应我国城市化持续深入推进。特别是2015年下半年始于深圳随后在一线和少数大城市大范围发生的新一轮房地产价格飙升,以近乎自然试验方式显示土地供应体制和机制扭曲成为房地产市场不稳定和价格泡沫化的最重要根源之一。房地产市场波动对供给侧结构性改革政策实施造成困扰,促使很多城市陆续出台新一轮力度更大的以限制需求为重点的调控政策。

  上述环境不能不对雄安新区决策在房地产政策选择上造成影响。政府重大决策改变人们行为预期并派生市场投资行动,推动新区相关资产价格出现上升行情,应是市场经济环境下合乎逻辑的现象。如果资产供求调节机制能比较正常发挥功能,经过一定时期价格波动市场会收敛到某个新的平衡状态。从股市反应看,雄安概念股整体4月初开盘后一个星期前后快速增长,到4月11日涨幅达到36%,随后波动中下降到6月2日(周五)14.5%。当局对这一调整并未实施特别管制干预,说明资产价格市场调节并非注定会造成不能接受的结果。

  然而房地产市场情况不同。由于存在上述体制机制扭曲,任由市场预期引导交易变动可能导致比股票市场高得多的价格波动,考虑现有土地供应体制在自发调整平衡机制方面具有较大局限,市场交易结果可能难以接受。据媒体报道,4月1日雄安决策公布后,不少投资者第一时间赶赴雄安,个别人甚至携带成箱现金试图抢购商品房等资产。如不加规制,会出现比2014年保定新区传闻、2015年通州北京副中心政策引发的更大程度房地产价格飙升。给定近来新一轮房价飙升后政府加强房地产市场管控的当下政策环境特点,也考虑到炒高房价对贯彻雄安建设方针的不利影响,雄安决策自然要在房地产市场管理方面采取某种破立之举。

  当然,要调控新区房价仍有不同选择。如一种可能是采用大量供地数量调控手段打压过度炒作冲动,类似于2011年以后一段时期政府增加供地抑制房价的做法。另一种可能是考虑利用建设雄安新区的历史性机遇,趁势土地、财税的配套改革,通过完善城市化“人地房钱”的市场化体制,根治房地产价格泡沫化的体制机制根源。还有一种可能是进一步强化对土地和房地产的行政掌控,通过对市场交易的管制范围和力度强行矫正体制机制扭曲造成的市场畸形表现。

  从雄安决策公布后实际情况看,针对目前特殊形势决策层不得不采用了严厉管制房地产和土地市场交易措施,在新区实施四严禁、两严管、一严防的“七严”政策。据新华社4月5日报道,新区“已经查处房地产建筑领域违法违规行为765起,拆除违建125处,关闭售楼部71家、中介机构35家,清理违规售房广告1597条,严厉查处违规网上售房行为9起,对10家恶意炒作的房地产企业进行约谈,刑事拘留违法犯罪嫌疑人7人。”

  不难理解短期冻结交易举措的务实必要性,问题在于新区如何选择长期土地与房地产管理体制?从有关权威专家、评论人士表达较多的意见看,在目前冻结市场交易超常举措基础上,新区有可能采用新加坡住房和土地管理体制。新加坡组屋模式的突出特点是,国家直接控制全国90%土地资源,政府行政分配80%公民住房资源。假如新区真得采用新加坡相关体制,或许会意味着改革开放以来我国房地产和土地体制演变轨迹的某种转折性变化。在这个意义上,雄安建设有可能成为我国房地产与土地体制进一步演变选择的分岔路口。

  兹体事大,相信决策部门会多方探讨、全面分析与审慎研判。我们也在思考研究这个问题,今天没时间介绍具体研究内容。我们初步看法是,应充分肯定新加坡模式成功之处并对我国有借鉴意义,然而新加坡作为小型城市国家的住房模式特征形成与成功条件与我国基本国情存在巨大反差,对全面采用新加坡模式可行性要深入探讨。

  习近平总书记指出,规划建设雄安新区要“推进体制机制改革,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,激发市场活力。”针对我国房地产和城市化体制困局,应通过深化改革创新体制寻求解决之道。可考虑利用建设雄安新城机遇,趁势推进房地产供地、税收及相关体制配套改革,使雄安建设像当年深圳、浦东新区那样发挥在体制改革创新推动发展方面切实发挥引领作用。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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