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徐远:从土地财政到现金流财政还要哪些条件

2017年07月15日 16:33 来源于 财新网 | 标签:产权安排与要素流转——农村改革与城市化
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历史上的土地财政是1987年、1988年被倒逼出来,很大意义上甚至可以说是一个偶然,不是事先计划的结果。未来的转变方式如何发生,还有待观察
城市新增用地的规模无疑会大幅下降,但是产权改革对农村要素流转的意义依然重大。图/视觉中国

  编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。财新网特此选编发言。

徐远︱文

北京大学国家发展研究院教授

  今天在场大部分学者是从市场运作的效率出发,有意无意先假定市场存在了,研究其效率,文贯中教授讲得很清楚。而赵燕菁教授的角度和大多数人可能是不太一样的,是从一个变化的角度、从市场具体如何发生、如何建立的角度看问题。我不一定完全同意其中的很多观点,但是这个角度的变化还是引起我很多的思考。特别是,中国改革就是一个市场逐步建立、发生的过程。

  我简单概括下赵燕菁教授刚才主要阐述的两个观点:一是从以前的增量发展转为现在的存量调整,这是一个重要的阶段性转换,可能意味着政府的政策思考模式要转变,这个观点很有意思;一是从以前的土地财政要转变为未来的现金流财政,背后的机制也是经济增长方式的转变。

  我也提出一些讨论意见。第一,关于农地入市的判断,赵燕菁教授说是一个过去的问题,我认为一定程度上是很有道理的,抓住了农村改革形势的一个重要变化,毕竟大规模的土木工程的城市化可能已经过去,至于是不是完全过去,可能也不是特别重要。比如,还有城市群的形态问题,以及未来城市放在哪里的问题。未来还有新的城市要建设,需要新的土地,有些旧的建设可能会荒废。不过,总量上、增速上一定是降低的。

  但是,即便在此意义上,我认为农村土地流转和产权改革的重要性还是被忽视了,因为这不仅是城市的问题,而且是农村的问题。农村的土地、要素的流转、农村经营方式的转变、农村经营规模的扩大、农村人口和土地的分离以及农村人口的进一步释放等等,这些方面在产权安排问题上都是很有意义的。从官方数据来看,目前第一产业农村的劳动力还有2亿多,打个半折,至少还有1个亿,从未来的经济增长潜力和劳动力进一步流动来讲,这是一个很大的问题,从这个意义上讲,完全没有过时。

  所以,城市新增用地的规模无疑会大幅下降,但是产权改革对农村要素流转的意义依然重大。

  第二个问题,回到土地财政。土地财政在历史上解决了融资的问题,因为依靠现有的金融体系很难支撑为大规模的城市化在短期内融资,我个人认为有一定道理。不过,仔细看土地财政,结合下一步土地财政如何走,是否能转变为现金流财政,需要深入思考。刚才赵燕菁教授有一个负面清单的建议,负面清单建议能否有效,也需要仔细思考。把所有的社会价值判断放下,只是沿着技术性假设前行。需要思考的问题是,现金流财政的条件满足吗?负面清单的办法能否把存量财政变为流量财政,能否顺利实现背后的、相应的现金流的收入,用以维护大规模的基础设施,使得未来的城市财政能够持续下去。

  如果真的能够做成,就意味着中国的经济发展模式转变也就能发生,这是个很大的问题,很难乐观。历史上的土地财政不是有计划的,是1987年、1988年被倒逼出来的,很大意义上甚至可以说是一个偶然,不是事先计划的结果。未来的转变方式如何发生,还有待观察,负面清单到底如何操作,各方的激励机制如何,推行成本有多高?在此之前,土地财政的模式看起来还是一个有用的工具,作为一个客观存在来看待,不必急于评价。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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