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社会保险不宜依附于财政

2017年07月25日 14:26 来源于 财新网
严重依附于财政的社会保险虽然在获取财政资金、借用政府信用方面颇具优势,但会带来政府责任的无限扩大以及资金管理方面的僵化官僚
政府对于社会保险从来不能缺位,否则,社会保险制度很难建立及运转。

  熊伟︱文

  武汉大学法学院教授

  政府对于社会保险从来不能缺位,否则,社会保险制度很难建立及运转。尽管如此,社会保险却不宜依附于财政,二者在法律上应保持独立性,遵从不同的理念和原则,防止在主体和权责方面的混同。我国仿效美国和英国的做法,由政府出面充当社会保险人。社会保险甚至因此被纳入财政管理,其主体、财产、管理、责任等方面都与财政重合。这种严重依附于财政的社会保险虽然在获取财政资金、借用政府信用方面颇具优势,但会带来政府责任的无限扩大以及资金管理方面的僵化官僚。一旦将社会保险趋同于国家福利,淡化缴费与享受待遇之间的关联性,社会保险内在的人性尊严、自我负责、社会连带理念也会受到冲击,参保人的权益保护势必难以周全。因此,应重新审视我国财政与社会保险的关系,基于主体区分重构二者之间的法律关系。

  社会保险关系与政府的角色定位

  社会保险源于大规模工业社会风险分担的需要。在农业社会中,家庭是基本的生产及生活单位,成员之间的扶养照顾,加上家庭本身的经济积累,基本可以解决健康、养老的问题。养儿防老、积谷防饥,就是这种模式的写照。如果出现更大的风险,基于血缘的家族也可以发挥一定的互助功能。由于当时手工业的规模小,从业人员常常以家庭成员为主,家庭给养仍是主要的保障模式,辅之以行业协会的互助互济,政府一般无需承担社会安全职能。而在工业社会中,城市人口聚居、大家庭的解体、大规模机器生产的引进、高度危险行业的出现,不仅产生了日趋普遍和严重的职业伤害,也让传统的医疗、养老等风险难以继续在家庭内解决。为缓和劳工阶层与资本家之间日益激化的矛盾,也包括作为对抗社会主义思想传播的措施之一,社会保险在俾斯麦时期的德国首先出现,在当时便不是一件让人意外的事情。

  其实,不管是养老,还是疾病治疗、失业救济、生育保障,都可以通过国家福利方式提供。相对而言,其分担风险的能力甚至会强于社会保险。但是,天下没有免费的午餐。在现代国家中,高福利总是和高税收连在一起。如果国民相对富裕,收入差距小,让政府有机会获得充裕财力,同时保证福利分配大体公平,这种体制也许的确能运作良好。北欧国家的实践就是例证。然而,要想让国家福利覆盖社会的方方面面,运作成本十分高昂,一旦财政汲取能力变弱,就会陷入入不敷出的境地。另一方面,如果地区发展差距、居民收入差距大,居民贡献不一但福利相差无几,公平问题会因此凸显。因此,虽然各国都在为国民提供福利,但一般限于急迫性事项或特定人群。至于养老、医疗等,由于其构成可预见的持续性开支,将其纳入福利体系的国家并不多见。

  相比国家福利,在解决社会风险方面,社会保险的特点在于:第一,社会保险有区别于财政,一般不需要国家提供资金。除非需要特别照顾,否则,所有参保人都必须缴费,才有可能在发生保险事故后享受保险待遇。而国家福利并不以特定个体的纳税作为前提,而是根据需要和可能而提供。第二,社会保险的缴费与享受待遇之间存在着正相关性,一般而言,缴费越多,享受的待遇越高。这种关联性使得保险待遇成为参保人的权利,而不是国家的恩赐。这有助于维护参保人的人格尊严,从心理上摆脱对国家的依赖。而福利标准并不基于纳税数额,是否提供福利,提供多少福利,完全由国家斟酌决定,纳税人没有请求权。第三,国家福利必须以政府名义举办,而在社会保险关系中,政府并不必然成为当事人。即便政府部门承担保险人职责,也可以通过特定的法律构造,让国家与社会保险保持相对独立。

  社会保险通常可区分为 “福利型”和“保险型”两种形态。在福利型社会保险制度中,社会保险事务基本上由政府负责,社会保险资金通过税收方式征集,社会保险待遇支付也由政府有关部门负责,政府充当社会保险人的角色。这些国家包括北欧国家、一些英语国家以及部分中东欧国家,如瑞典、美国、英国。在保险型社会保险模式下,社会保险资金通过社会保险费的方式征集,由雇主和雇员供款,强调风险分摊原则,政府只负责行政费用或者若干赤字之弥补。比如,法国和德国就设有专门的非政府组织经办社会保险事务,或者由私人保险公司经办。然而,无论是哪一种类型,只要坚持风险分担的保险原理,就必须遵循风险、缴费与待遇的关联性,坚持精算平衡原则,确保社会保险与财政的区分,让社会保险依法独立运行。

  社会保险的经典模式可以简化为,根据法律设定的条件和标准,参保人缴费,保险人承保。保险事故发生后,保险人向参保人支付保险待遇,政府只是履行监管和保障职能,并不直接成为保险关系的一方。即便根据法律授权,政府在缴费标准、待遇确定、资金管理等方面行使一定的职权,政府仍是社会保险关系之外的主体。保险型社会保险与这种模式高度契合。即便是福利型社会保险,虽然政府直接充当社会保险人,财政与社会保险也会适度分离。正如政府对国有资产的所有权职能与对社会事务的管理职能不一样,作为社会保险人的政府与作为公共管理人的政府同样可以区分。通过一定的法律设计,可以创造出公法上的经办主体,如借助信托机制建立基金,代表政府行使保险人权能,免于跟公共管理职能混同。按照这种安排,政府的责任相当于“最后保险人”,它所起到的是支持、保障和兜底作用,而不是替代社会保险人对外承担责任。

  有鉴于此,不管是哪种类型的社会保险,社会保险与政府财政都应当分离,社会保险收入不应混同于财政收入,社会保险支出不应定性为财政支出。虽然政府在社会保险改革方面经常居于主导地位,但这绝不意味着政府替代社会保险。如果将社会保险改造为纯粹的财政行为,社会保险将不再具有保险性,与参保人自我负责、风险分担的原理相冲突,而会变成事实上的国家福利。即便政府充当社会保险人,也应设定专门的法律主体独立负责,财政与社会保险仍然得以分离。也只有这样,才有可能坚持社会保险的财务独立性,维护社会保险的保险性质,防止社会保险异化,最大程度维护参保人的利益。

  财政扶持与社会保险的财务独立

  社会保险财务独立是基金收支平衡的需要,也是参保人自我负责和团体成员之间连带互助的要求,能增强社会主体对社会保险的参与意识和对保险制度的认同感,也可有效减轻国家财政负担。德国社会保险制度基于自治的理念,强调所有社会保险支出、准备金以及行政支出,均应由保费加以支应。即便在政府主办社会保险的国家,通过设计一定的法律架构,社会保险与财政之间仍可保持恰当距离,以保障社会保险的财务独立性,同时厘清政府的财政责任,避免身份混同和责任泛化。例如,美国联邦政府成立社会保障信托,独立于财政运行,不必遵循政府预算程序。政府征收工资薪金税后,随即信托给社会保险基金,作为基金收入来源,用于社会保险开支。

  尽管如此,财政与社会保险之间的联系仍无法割断,这在各国社会保险实践中不仅客观存在,而且非常普遍。随着福利国家观念的普及,发展社会保险事业成为国家的义务,享受社会保险则成为公民的权利,一些国家的宪法对此都有确认。例如,我国《宪法》第四十五条即规定,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”基于这个背景,国家对于社会保险不能置身事外,而必须通过制度供给、财政扶持和信用担保的方式,发起、推动和支持社会保险事业,也包括对社会保险行为的监管和规范。从这个角度而言,财政介入社会保险是国家责任的体现,是现代国家的宪法义务。

  财政对社会保险的扶持有很多方式,大多数体现为资金支持,也可能表现为管理服务或制度借用。在资金支持方面,例如,在社会保险事业刚起步时,由于公众接受度低、参保覆盖面不宽、缴费率没有达到预期目标,导致社会保险收入不足,难以应对社会保险待遇的支出。此时,政府即有必要提供资金支持,帮助社会保险解决资金困难,引导和鼓励更多的人自愿缴费,提高保险的缴费率。此外,对于经政府特许的缴费减免,或因政策变化而导致的支出标准提高,财政有责任填补费用,使社会保险基金的利益不至受损。再则,对于未来可能出现的支付不能,政府还有必要未雨绸缪,建立社会保险储备基金,维持人们对社会保险事业的信心。万一社会保险发生支付不能,基于“最后保险人”责任,政府有义务投入资金,对社会保险施加救助。在管理服务和制度借用方面,财政也可发挥多种形式的作用。例如,我国将社会保险基金纳入财政预算管理,同时要求将社会保险资金存入财政专户,一些省份的地方政府还委托税务机关征收社会保险费。尽管有些做法可以从法理上商榷,但毫无疑问,这是典型的财政为社会保险提供管理服务。美国等一些国家开征社会保险税,但仍然维持缴税与保险待遇之间的关联性,并通过信托设立社会保险基金,保证社会保险独立运行。在很大程度上,这种社会保险税也是在借用财政资源,形式上是税,事实上就是社会保险费。税收形式所能提供的,是征税的便利和效率,就社会保险而言,其他的并没有发生变化。此外,尽管社会保险基金不同于财政资金,但都属于公共资金,在公众参与和公开透明方面有共性要求,财政经验也可以为社会保险所借鉴。

  该如何看待财政与社会保险的联系?是因为其存在就主张取消社会保险的财务独立性,让社会保险依附于政府财政,还是在承认的同时维持社会保险的独立性?笔者认为答案应该是后者。社会保险的财务独立性是由其内在禀性决定的,并不会因为其与财政联系紧密而消除。如果否认社会保险对财政的独立性,将其混同于政府财政行为,社会保险将不再是社会保险,而可能会变成国家福利。这是因为,社会保险是团体成员共同分担风险的机制,缴费形成的保险基金是应对风险的物质基础,缴费与保险待遇之间的关联性是团体成员自愿参保的心理基础,财务独立则是社会保险有效运行的制度基础。如果保险基金没有稳定的资金来源,如果保险事务没有自主的意思机构,如果保险财产不能被免于外在干涉,而是完全遵照政府财政的运行逻辑,社会保险的“社会性”和“保险性”就不复存在,而成为变相的国家福利。

  相比社会救济、社会福利等传统的社会保障项目,社会保险的“社会性”体现得最为明显。社会救济和社会福利仍是国家直接出面解决社会问题,社会本身的主体性并没有体现出来。借助于保险机制,社会保险则在国家与个人之间开创了一个相对独立的社会空间。对于养老、职业伤害、医疗等社会问题,保险团体依据大数法则分摊风险,所有成员共同缴费,共同形成应对风险。在这种机制下,“社会”问题“社会”解决,因此,它是最能体现社会保障特色的领域。尽管国家会对社会保险提供帮助,但这不足以消除社会保险的特性。从法律角度可以说,国家提供物质帮助,只是在履行国家责任。而社会保险事业从国家获取物质帮助,则是公民基本权利的体现。正是由于社会保险在机制上独立于国家财政,才使得国家与社会的二元区分在社会保险领域表现最为充分。

  中国社会保险依附于财政的具体体现

  中国社会保险明显呈现两面性。一方面,它坚持保险原理,强调参保人自我负责,社会保险收支平衡,保险基金专户管理,经办机构与政府相对分离,希望维持社会保险相对于政府和财政的独立性。另一方面,它又将社会保险纳入财政预算,政府在机构设置、内部决策和资金调度方面强力介入,社会保险和财政很大程度上相混淆,主体、财产和职能的独立性变得模糊,社会保险严重依附于财政。由于社会保险是现代国家的职能,社会保险必然与财政发生关联,其两面性在任何国家都会存在,但其效果却不一致。相容的配置不会发生法理冲突,在分立的基础上发生联系,在联系的同时承认分立。不相容的配置却会导致一方否定另一方,事物内部呈现尖锐的法理冲突。笔者认为,中国社会保险对财政的依附性,本质上存在着反社会保险的因素,需要基于社会保险原理进行协调。

  (一)社会保险纳入财政预算与保险原理不符

  作为全口径预算管理的一个环节,我国自2010年起试行社会保险基金预算,2014年修订的《预算法》对此正式予以确认,社会保险基金预算成为政府复式预算体系的组成部分。虽然国家加强社会保险管理的初衷可以理解,但是,严格按照这种方式运作的后果是,预算编制和审批机关对社会保险基金拥有裁量权,可以决定收入和支出的项目、标准和规模,这与社会保险收支法定的要求相冲突,对维护参保人之于社会保险的信赖并无益处。众所周知,预算程序是利益主体争夺资金的渠道,也是社会政策博弈妥协的重要机制。对于社会福利、社会救济而言,政府和预算审批机关每年视情形相机行事,这是理所当然的。但社会保险是一种类似于长期契约的机制,依赖强有力的法律制度予以支撑,否则难以取得参保人和全社会的信任。社会保险资金的收入和支出应该事先通过法律明定,并保持其稳定性。一年一度的资金预算分配机制不适于社会保险资金。而如果形式上被纳入预算,实质上却不能接受任何审查,而且必须批准通过,这样的预算程序难以起到作用,反而会消减预算审批机关的权威,也造成了制度浪费,并且增加行政成本。

  (二)政府包揽一切,参保人自治管理权被剥夺

  由于我国未能区分社会保险与财政,社会保险事务完全被当成政府事务,社会保险的自治被政府规制所取代。例如,虽然按照《社会保险法》的规定,统筹地区设立社会保险经办机构,但其职能仅限于日常业务的经办,不包括社会保险重大事务的决策。在现实中,社会保险经办机构形式上独立,是依法成立的事业单位法人,事实上隶属于社会保险行政部门,人、财、物都无法独立。参保人作为社会保险关系的主体,除了作为缴费义务人和待遇请求权人,没有渠道参与保险事务的决策和管理。社会保险的重大事务决定权掌握在政府手中,包括统筹地区的政府,也可能是上级政府乃至国务院。例如,2016年《关于阶段性降低社会保险费率的通知》就是人力资源与社会保障部联合下文的。医疗和工伤保险报销标准的调整则由统筹地方的政府决定。尽管政府负有“最后保险人”责任,必须维护社会保险事业的正常运转,但既然是社会保险,本质上应该“众人之事众人管”,参保人自治的机会不可以被剥夺。否则,当出现政府损害参保人利益的情形时,参保人很难在决策程序中予以制衡,只能事后通过其他渠道争取改正。

  (三)财政补助事由不清晰,侵蚀社会保险的独立性

  财政补助是社会保险重要的资金来源。据《2015年人力资源与社会保障事业统计公报》披露,财政对城镇职工基本养老保险的补贴为4716亿元,占该项保险全部基金收入的16%;财政对城镇居民基本养老保险的补贴为2155亿元,占该项保险全部基金收入的75%。不过,在历年的预算、决算或统计报告中,政府都没有列明补贴社会保险的具体事由,而是笼统地将其定性为“促进”、“扶持”或“帮助”。事实上,我国上世纪九十年代建立社会保险制度时,社会保险替政府承担了大量的转制成本,后期又替政府支付了多种形式的政策性支出,包括减免养老金缴费、提高养老金支付标准等。如果将社会保险理解为独立于政府的主体,基于上述事实,政府对社会保险的补助并不是扶持,而是偿还债务。而如果不区分二者的职能,当政府有需要时即命令社会保险配合,事后再以财政补助的形式予以弥补,不利于凸显社会保险的财务独立性,缺乏对社会保险自主意志的尊重,事实上将社会保险作为政府下属主体予以对待。从参保人的角度观察,一旦财政补助在社会保险收入中比重过大,或者补助的频次过高,也很容易淡化自身的权利意识,转而对政府产生心理上的依赖,社会保险的自主性和自治性都会受到影响。

  (四)过于倚重预算平衡,为政府滥权提供了空间

  《社会保险法》第六十五条规定,社会保险基金通过预算实现收支平衡;政府在社会保险基金支付不足时给予补贴。此处所谓的“预算”,不是指社会保险的内部财务,而应该是指政府预算。由于社会保险收支标准法定,不允许通过预算程序予以调整,社会保险基金预算平衡的方式,只能是从其他政府预算中调入资金,也就是财政补贴。然而,只要社会保险出现支付不足,政府就给予财政补贴,这种大包大揽与社会保险改革的初衷不相吻合,与已践行多年的社会保险内部收支平衡原则也存在冲突。鉴于现行社会保险法规范过于抽象,社会保险费的征收范围、标准大都由政府规定,对社会保险待遇的给付措施,法律也未完全明确,而是授权国务院主管部门或省级政府决定,一旦确认社会保险通过预算平衡收支,当社会保险基金出现资金缺口时,为了减轻自己的财政负担,政府完全可能利用社会保险管理权,提高缴费标准或降低保险待遇,破坏社会保险的内在统一性。

  社会保险与政府财政的归位之策

  在充分利用政府信用和支持的同时,如何保持社会保险基金的独立性,破除社会保险对财政的依附性,这是中国社会保险必须直面的问题。即便由政府出面主办社会保险,社会保险的财务也应该独立于财政。而要做到财务独立,前提在于二者的主体资格不混同。这意味着,社会保险基金在法律上具有独立性,无论是主体资格、基金财产还是决策程序,都应该区别于财政,独立于政府,遵循社会保险自身的逻辑。虽然在现实中,社会保险和财政联系紧密,但这并不能证明二者本身就是一体,更不能证明彼此之间没必要区分。相反,如能将二者在法律上加以区分,反而能更好地解释这种联系。例如,《社会保险法》第65条第2款规定,县级以上政府在社会保险基金出现支付不足时,给予补贴。从行文来看,法律对政府与社会保险基金已经做了区分。不仅如此,从法律属性上分析,“补贴”一般都是指政府对相对人的给付,政府内部的拨款不宜定性为补贴。有鉴于此,笔者认为,我国社会保险制度可从以下方面予以改进:

  第一,废除社会保险基金预算,让社会保险脱离财政体系。

  社会保险基金预算本身是内在矛盾的概念,在现实中不具有可操作性。这是因为,社会保险关乎基本人权,是国家的宪法义务,其收入和支出都必须法定,不能通过政府预算斟酌裁量。政府预算的意义在于贯彻财政民主,实现议会对财政的控制。如果缴费义务和保险待遇每年都要预算,并经议会审查批准后才能执行,这可能损害参保人的法定权益,也不利于维护其对社会保险的信心。事实上,在预算程序中,议会无权降低或提高法定的缴费标准,也不可能增删法定的社会保险待遇。因此,将社会保险基金纳入政府预算多此一举,且会带来权力体系内部的冲突。废除社会保险基金预算制度后,尽管基金在收入征收、内部管理、外在监督等方面仍与政府保持紧密联系,但二者已经不具有行政隶属关系,转而成为两个独立的法律主体。这种处理不妨碍继续将社会保险收入纳入财政专户管理,但这只能被理解为政府代为管理,因为社会保险基金收入不再是财政资金。这种处理也不妨碍社会社会保险基金编制预算,甚至将预算报送政府、提交人大审议,但其意义只是为争取政府补贴提供论证材料,而不是需要政府或议会审批社会保险基金预算。

  第二,坚持社会保险给付的法律保留,减少政府对社会保险的直接干预。

  社会保险待遇标准涉及被保障对象的生、老、病、死等社会风险保障,与社会主体的财产保障、甚至生存保障直接相关,需要遵循法律保留原则。 政府通过法律确定社会保险待遇的条件和标准,实际上是政府对参保人的政治承诺。社会保险待遇的标准和条件如果不明确,会导致政府向社会主体征收保险费的对价不确定,社会保险费的征收难度以及社会保险支付中的道德风险会大大提升。我国政府既是社会保险制度的设计者,同时是社会保险的组织者和管理者,两种身份存在一定的利益冲突,更应当尽量避免由统筹级别的地方政府制定社会保险给付标准,防止出现全国社会保险待遇标准不统一,也防止地方政府利用保险人与管理者身份的混同限缩参保人利益。

  第三,社会保险费应当依据保险精算调整,实现内部收支平衡。

  社会保险收入的主要来源是社会保险费。由于社会保险的财务平衡会受到经济发展变化、物价指数调整等客观因素的影响,在不影响参保主体社会保险权利的条件下,保险费的适时调整必不可少。虽然由于保险费与待遇之间的对应关系明确,保险费的调整不必像税收那样严格遵循法定原则,但也不能完全委托保险人裁量,而应当建立在保险精算基础上。如果按照我国的做法,社会保险基金通过预算实现平衡,或者只要社会保险基金支付不足政府就补贴,由于违背了保险精算平衡的原理,社会保险体系必然难以持续长久。正因为如此,党的十八届三中全会决定明确规定,社会保险基金实行精算平衡原则,这是对我国社会保险改革的方向性指引,未来修改《社会保险法》时有必要贯彻。

  第四,社会保险管理应体现公共参与、公开透明。

  在我国实践中,社会保险经办机构是社会保险行政部门的下属机构,接受社会保险行政部门的领导。这种体制源于目前财政与社会保险界限不清的事实,与社会保险财政化的理念一脉相承。一旦废止社会保险基金预算,将社会保险与财政体系脱钩,社会保险的管理体制应该随之调整。具体而言,社会保险行政部门只行使监管职能,具体的决策和管理交由经办机构处理。笔者主张,经办机构由政府代表、参保人代表和外部专家组成,内部管理遵循自治原则,在法律确定的治理架构下自律管理。政府不能直接对经办机构发号施令,而只能通过自己派出的代表参与决策。参保人代表的选举或遴选方式由法律规定,外部专家的遴选方式和职责也由法律直接规定。在此基础上,为了防止机构滥权,社会保险基金的财务、投资和管理都应该充分向社会公开,接受公众和政府的监督,以此保障全体参保人的利益,提高管理质量,抵制政府的不当干预。

  第五,财政补助应与政府职能保持一致,有理有据。

  政府对社会保险的财政投入很多,其性质因政府干预的名目存在差异。在政府组织社会保险事务的情形下,政府一般应承担社会保险运行费用,而不是从社会保险基金中提取管理费;如果政府职能与社会保险分立,当社会保险基金出现支付不能时,财政则应当承担资金周转顺畅的担保责任;对国家主导和推动的转制,如果涉及社会保险问题,财政应承担转制的成本;当政府将弱势群体纳入社会保险时,也应当为这些主体缴纳社会保险费。实际上,这些责任范围不仅可以核算清楚,政府也完全有能力承担。每年政府给予社会保险基金的补贴,本身就蕴含了责任补偿的内容。关键问题是,政府的补贴项目、理由应当明确,让各方清楚自己的责任范围。鉴于社会保险是社会主体自助互助、自我负责的方式,应充分发挥社会主体的积极性和主动性。如果角色和职责不清,政府投入越多,公众在风险应对方面对政府的依赖性越强,反而会加重政府的政治责任。

  本文原载于《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期,原标题为“从财政依附性反思中国社会保险”,注释略

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘明晖
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