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油气改革不必讳言利益集团

2017年08月03日 09:58 来源于 财新网
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只有以法律和政策限制“利益集团的利益诉求”,并使其与其他阶层利益达成一个相对合理的平衡,追求改革的“最大公约数”才有可能落到实处
新华社发布“中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》”(以下简称《意见》)新闻稿后,各方似乎不约而同地以一种“大局已定”的心态看待油气体制改革。图/视觉中国

  朱彤︱文

  中国社会科学院工业经济所能源经济室主任

  自2017年5月21日晚,新华社发布“中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》”(以下简称《意见》)新闻稿后,各方似乎不约而同地以一种“大局已定”的心态看待油气体制改革,因而经过短暂而“热闹”的评论之后,相关讨论归于平静。

  然而,虽然《意见》的发布意味着改革的讨论暂时的中结,改革任务的落实和相关制度的细化成为各方关注的首要问题,但笔者仍然认为油气体制改革还有很多重要问题需要进一步讨论和系统深入研究。这里,笔者打算就我国油气体制改革谈三点看法:一是针对5月21日发布的《意见》新闻稿内容指出,强调市场起决定作用的本质是“效率优先”,而《意见》仍坚持“能源供应安全优先”;二是改革不必讳言利益集团,但要跳出行业利益藩篱;三是以理论创新进一步深化油气体制改革研究。

  强调市场起决定作用的本质是“效率优先”

  自1998年以来,我国油气体制基本上是按照“行政性垄断+局部市场化”的逻辑演进。一方面,政府部门制定各种政策逐渐将油气产业链的主导经营权赋予两大石油央企;另一方面,逐渐推进成品油价格市场化改革,局部地区探矿权开放招标试点等改革措施。十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”,以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”后,这些文字迅速进入各种能源政策文件中,市场化进程改革力度也有所加强。《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》把“市场化”从个别领域扩展到了油气行业的所有领域,行政垄断必然被打破。 必须指出的是,强调“市场在资源配置中起决定作用”本质是“效率优先”。确切地说,就是通过全面开放市场,培育公平竞争的市场环境,通过市场主体之间的平等竞争来实现油气产业链效率的全面提升。然而,《意见》在提出要“发挥市场在资源配置中的决定作用和更好地发挥政府作用”的同时,依然将保证“能源(石油)供应安全”置于体制目标的首位。 综观《意见》新闻稿全文,“能源安全”依然具有最重要的地位:不仅在新闻稿的多处提到要保障“能源安全”或“保证供应”,而且在改革的“安全、高效、创新、绿色”四大目标,“安全”置于首位。此外,在改革的六大原则有三个原则与“保障能源安全”或“安全供应”有关。换句话说,在本轮油气体制改革方案的体制目标次序是:“能源供应安全为主,竞争效率为辅”。

  对“能源安全”与“竞争效率”之间关系的这种处理,恐怕并没有真实地反应我国油气行业当前及未来一个时期面临的情况。

  一方面,自美国页岩油气革命和2008年世界金融危机以来,加上世界各国以可再生能源替代化石能源为主要内容的能源转型的稳步推进,石油产量较快增长和石油需求平稳导致的石油供大于求可能要维持相当一段时期。在这样的国际石油供需背景下,我国油气体制改革依然将“供应安全”问题优先于效率问题考虑,而不是相反,恐怕会错失国内油气体制改革良机。

  另一方面,我国石油天然气长期以来的主要问题是:在位的油气央企凭借行政垄断+经济(规模)垄断双重垄断控制行业经济活动,政府监管不力和干预过度、错位并存,导致市场竞争范围和效果非常有限。在这种情况下,要让市场在油气市场真正发挥“决定作用”,必须同时解决市场开放、存量市场重构和约束在位企业行为三大问题。《意见》虽然在油气产业的所有环节都提出了市场开放的原则性条款,但对关键的“存量市场重构”不置一词,这实际上就把市场开放的效果局限于“增量市场”。在这种情况下,市场在位者与市场新进入者竞争的公平性和竞争效果可想而知,最终必然导致部分学者设想的“以有效率的方式”实现能源安全成为一种臆想。

  改革不必讳言利益集团,但要跳出利益藩篱

  不必讳言利益集团,但改革要设法跳出行业利益的藩篱。所谓行业利益藩篱就是利用藩篱(篱笆,指各种保护政策措施)得以固化的行业利益。那么,油气改革如何能够跳出行业利益藩篱呢?

  首先,要承认利益集团是一个客观存在。人人喊打“利益集团”的局面不是一个有利于良性改革的舆论环境。一个企业只能谈“社会责任”,不能追求自身利益的舆论导向并不真正有利于“公众利益”,反而会损害“公众利益”。况且,“打破”或者“消灭”了旧的利益集团,还会产生新的利益集团。因此,“打破”或“消灭”利益集团,本质就是“新”的利益集团替代“旧”利益集团。

  其次,要承认利益集团有对改革方案施加影响的权利。利益集团阻碍改革也是利益集团的一个“罪状”。承认利益集团是一个客观存在,就是承认利益集团追求利益行为的合理性。因此,在既定的法律制度框架下,利益集团会利用各种合法手段“影响”政策来牟利也是必然,否则就不是“利益集团”了。当前我国存在的在位利益集团(不仅油气领域)对改革方案和政策制定影响过大的客观事实,问题不在“影响行为”本身,而在制度缺陷。

  第三,承认利益集团客观性,以及有影响政策的权利,并不意味着承认其对利益过度追求的合理性,以及长期以来各种保护政策措施和石油利益集团自身构建的各种“篱笆”而形成的行业利益(利益藩篱)的合理性。因此,改革必然有一个拆除“篱笆”,即取消各种政策保护措施,从而去除行业利益藩篱的过程。当然,政策保护一定是与某种合理或者不合理的,虚幻的或者真正的所谓“非企业职能”联系在一起的。因而在拆除“篱笆”和各种保护政策之前,需要对企业目前承担的各种“非企业职能(如能源供应安全)”进行清理和合理分拆,并建立专门的实现机制。

  最后,要使改革能够真正跳出行业利益藩篱的最为关键和根本的一点是建立相关法律制度规范利益集团对政策施加影响的方式、途径。因此,改革的一个合理且可行的诉求应该是“约束”利益集团的“过度行为”。只有以法律和政策限制“利益集团的利益诉求”,并使其与其他阶层利益达成一个相对合理的平衡,追求改革的“最大公约数”才有可能落到实处。

  以理论创新进一步深化油气体制改革研究

  我们常说,石油不是普通商品,是战略资源。不仅如此,石油还是不可再生资源。在世界绝大多数国家,石油资源都属于国有资源。这些资源属性不是抽象的概念,而是代表了具体的经济关系,并且有具体的制度实现形式。这些经济关系和制度实现形式,就成为石油产业体制的核心要素。仅仅从“垄断与竞争”的关系层面来理解石油产业体制的内涵过于狭窄。综观各国石油产业体制及其演变,石油产业体制不仅要回答资源配置方面的重大问题,也要回答石油天然气资源的收入实现与分配方面的重大问题。因此,笔者认为,与“垄断与竞争”的两分法相比,从“三重关系”角度来理解油气体制的内涵及其改革问题,有利于完整反映石油资源的属性。

  具体地说,油气体制改革应从围绕以下三重关系,构建相关体制机制:

  一是围绕政府与市场的关系,构建“市场主导”的油气资源配置机制。政府与市场的关系是任何经济体制首先要面对的问题,它所回答的是政府与市场谁在资源配置中起“主导或决定作用”。世界主要国家的石油天然气体制可以大体分为“政府主导”和“市场主导”两种典型模式。“政府主导”模式的基本特点是:政府通过其控股的国家石油公司垄断油气产业勘探、开采生产经营权和对外合作权,市场机制在油气领域作用非常有限。采用这一模式的主要发展中国家或转型国家中的油气生产和出口国,石油收入是这些国家收入的最重要来源。比如中东石油生产国,石油生产及出口收入占政府收入比重高达80-90%。因此,通过强化国家对油气资源的控制来实现国家(而非公司)石油资源收入最大化就成为这些国家石油政策的核心目标。相比之下,石油天然气体制采用“市场主导”模式的多是美、日、西欧的重要油气进口国家。这些国家能源政策最关心的问题是油气效率与进口安全。因此,无论是国内油气的勘探、生产、消费还是进口环节,市场机制都起着“决定性作用”。政府除了承担必要的社会性监管职能外,主要在与能源安全直接相关的事务上发挥重要作用,并尽可能减少对效率的干扰。

  为此,一个合乎历史和逻辑的推论是:应从我国作为世界“石油天然气进口大国”这一基本国情出发,以十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”论述为指导,构建“市场主导”的石油天然气体制。一方面,全面梳理和取消赋予国家石油公司行政垄断地位的行政法规和政策,重构油气市场产业组织,改革油气监管体制,让市场真正发挥决定作用;另一方面,使政府在能源安全等直接相关事务上“更好地发挥作用”,实现能源效率目标与能源安全目标各得其所,相得益彰,而不是相互干扰。

  二是围绕政府与国家石油公司的关系,构建政企治理与国家收益最大化机制。国家石油公司是政府控股或参股的石油公司。就起源而言,它是“资源民族主义”的产物。这一理论认为“石油资源属于国家,国家石油公司是实现国家资源收入最大化的工具”。因此,政府与国家石油公司的关系所涉及的是国家油气资源利益最大化及其实现机制问题,体现在两个层面:一是企业治理层面的政企关系;二收入分配层面的政企关系,即政府作为石油资源的所有者与国家石油公司之间的利益分配关系。

  从治理层面看,政企关系因国家石油公司的定位不同。一类以中东产油国为代表的国家石油公司定位为实现政府政策目标,包括实现国家石油资源收入最大化、经济发展、财富分配、就业等一揽子目标。政府对这类国家石油公司的控制程度较高,通常会采取控制董事会,并辅以相关法规和政策来确保国家石油公司贯彻政府目标。比如,沙特规定其国家石油公司内销石油价格要远低于外销价格,以促进国内经济发展。另一类以挪威为代表的国家石油公司则定位为商业目标为主,即实现“股东价值的最大化”。公司重大决策需要政府或国会批准外,日常经营不受政府干预。

  收入分配层面的政企关系主要受石油财税制度影响。目前石油生产国基本都采用租让制、合同制(产量分成或服务合同),以及两种制度的综合。然而,无论是哪一种石油财税制度,也无论国家石油公司定位如何,国家获得石油资源收入的绝大部分是其共同选择。比如,油气资源丰富的几乎所有阿拉伯国家,石油利润的70%以上都进入了国家预算,沙特石油生产的收入所得税高达85%;作为“市场化运营”成功标杆的挪威国家石油公司,除了向国家缴纳特许权使用费外,石油生产的收入所得税率为78%。

  在我国,政府与国家石油公司关系方面存在两个主要问题:一是国家石油公司的定位与实现机制的不匹配。理论上,我国的国家石油公司定位于实现政府目标,特别是石油安全目标,但现实中的企业行为却是完全以市场化目标——公司利益最大化为导向的。实践表明,国家石油公司不是实现石油进口安全的必要条件。二是中国作为全球第四大石油生产国,每年国内石油产量2.1亿吨,无论是国家石油公司定位,还是石油财税制度安排方面,没有体现出“国家石油公司是实现国家石油资源收入最大化工具”的特点。因此,围绕政府与国家石油公司的关系,我国油气体制改革的方向是:一方面,借鉴巴西和挪威经验,构建有效治理机制,使国家石油公司成为和其他企业平等的市场主体;另一方面,构建实现国家油气收入最大化的收益实现机制。

  三是围绕油气收入与国民福利的关系,构建油气收入全民分享机制。如果石油资源属于国家,石油资源所产生的收入也应该属于国家。然而,“国家”所占有的资源归根到底是代替本国“国民”持有。因此,国家石油资源收入本质上应归属于“国民”,或用于改善国民福利。

  一般来说,“国家”主要通过特许权使用费、石油特别所得税、暴利税等方式“筹集”石油资源收入。不过,在很多有存在国家石油公司的国家,国家石油收入的相当一部分是通过“委托”国家石油公司销售的属于国家的“利润油”而获得的。这些收入直接进入国家金库成为中央政府的财政收入。

  为了促进国民代际之间的公平,很多石油生产国都用国家石油资源收入设立了石油投资基金。遗憾的是,仅有少数石油基金真正发挥了服务于公共利益,改善国民福利的作用。挪威被视为实现用石油资源收入改善国民福利,可以借鉴的“良治”样本。1984年之前,挪威政府在油气领域的“国家利益”主要借助于国家石油公司对油气项目的参与实现。1985年,挪威政府设立了国家直接财政权益(StateDirectFinancialInterest-SD-FI),即国家通过直接在油气田、管道和陆地设施持有股份的方式参与。目前,SDFI在179个生产许可证和15个管道和陆地设施合资企业中有直接持有股份。所有这些股份收入,包括政府在国家石油公司持股产生的收入,均进入SDFI账户成为中央政府财政收入。SDFI的净现金流直接转入到政府养老基金(Governmentpensionfund-global),目的是不仅让当代人,也让后人能够享受到油气开发收入所带来的好处。

  在国家石油资源收入与国民福利方面,我们的根本问题是把国家石油公司作为国家油气资源的代表,但缺乏实现国家油气资源利益最大化的配套政策制度。现行政策体制导致的是公司利益最大化,而非国家利益最大化。而且,目前中央政府对于从油气开采生产活动获得的收入管理,既没有考虑到这类收入的暂时性、波动性特点和代际公平问题,也无全体国民分享的机制安排。可见,这一关系需要全面梳理,其相关政策和制度也需要进行调整或重新构建。

  从“三重关系”的视角透视我国既有的石油天然气体制改革,可以发现,无论过去的成品油价格改革,还是现在力图推进的油气管网公平开放,以及石油央企推行的“混合所有制”,都仅限于在第一重关系,即政府与市场的关系的调整。这既不能完整反映石油资源的属性,也不能全面体现油气体制的内涵。因此,仅以“市场与政府的关系”或“垄断与竞争的关系”作为油气体制改革的理论指导是远远不够的。

  本文首发于2017年7月26日的《石油商报》,原标题《对我国油气体制改革的三点看法》,经作者授权

  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈华懿子
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