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PPP推进逻辑:从信用为王到资产为王

2017年08月11日 16:53 来源于 财新网
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应全面梳理政府有形资产,科学评估和精准测算,采取“肥瘦搭配、以丰养歉”方式,促进社会资本“独立运转,循环造血”

  文|何杰

  财政学博士,中国财政学会投融资专委会委员

  《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》披露,截至2017年6月末,全国入库项目1.36万个,累计投资额16.3万亿元,签约落地项目2,021个、投资额3.3万亿元,落地率34.2%。财政部示范项目700个,累计投资额1.7万亿元,签约落地项目495个、投资额1.2万亿元,落地率71.0%。其中,示范项目第一批22个和第二批162个100%落地;第三批516个示范项目,落地率60.6%。“捷报频频”背后,PPP项目推进困难依然存在,需要直面问题,解放思想,创新思维,协同推进。

  信用金矿“资源枯竭”。政府出函、纳入预算和人大决议,是金融机构推进政信项目“三板斧”,实质是金融风险全部转嫁给政府,转由政府承担无限兜底责任,催化债务风险“滚雪球”式跃升。审计署报告披露,截至2016年末,我国地方政府债务15.32万亿元,与2010年底相比,增长率为43.2%,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,引发地方政府财政可持续性担忧。尤其是,部分地区扩大政府购买服务目录权限,以政府购买名义混淆视听,规避PPP“两评一案”操作流程,变相举债推高政府债务规模,甚至视PPP为新型融资工具,跨期(任期)深度透支政府信用。

  事权划分“基因再造”。在公共物品理论背景下,事权划分力求用枚举法穷尽交易边界,对于跨区域公共物品和突发事件,政府间支出责任界限很难“泾渭分明”。以公共风险最小化为指导,事权划分遵循“风险最小、成本最低及效率最高”原则,对于需求普遍、数量众多、小额分散的公共物品,适宜上级政府统筹全局(资金安排和打捆招标)、统一管理(标准制定和施工建设)、统一考核(绩效付费和转移支付);基层政府负责日常运营付费,缺口部分由上级政府从一般性转移支付给予安排,在强化基层事权责任的同时,赋予一定支出自由度。

  明股实债“罪与罚”。“见货付款、钱货两清”,是PPP区别传统模式的重要特征,强调产出绩效督促供给提质增效。明股实债在建设期需要安排利息支出,但此阶段并没有公共物品或服务产出,与PPP付费逻辑相违背。在实操层面,审计署2016年曾披露,部分省份在基础设施建设筹集资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺,这与PPP“共建、共享、共担、共治”核心理念相违背,政府和社会资本风险收益不对称,违背激励相容原则。今年以来,财政部保持高压态势,问责违规举债担保,清理整改“假PPP”项目,倒逼金融机构转换投资逻辑,重视研究驱动,甄别项目风险,创新结构设计,重塑风控体系,依靠风险定价和交易创造盈利。

  推动逻辑“资产为王”。政府提供公务物品或服务并不必然形成财政支出责任,转变观念是关键。政府资产可分为无形资产和有形资产,前者包括政府信用、公共权力,后者包括国有存量资产(经营性和非经营性资产)、资源性资产(如林权、水权及土地)等。传统推进思路,依赖政府信用背书,让渡的是政府无形资产,形成支出责任和政府债务。转型孕育新机,全面梳理政府有形资产,科学评估和精准测算,采取“肥瘦搭配、以丰养歉”方式,促进社会资本“独立运转,循环造血”:对“铁公基”等重大项目,配套土地、矿产及旅游等开发项目,保障适度盈利;对教育、养老、医疗、体育馆、博物馆等民生项目,配套餐饮、物业及绿化等附属项目,提高产业链延展性;对“小而散”乡镇污水和垃圾处理等项目,适宜统筹规划、总体打包、协同推进,充分发挥规模经济效应。

  平台公司“运营商梦”。平台公司是PPP项目重要推手,转型市场化国企趋势确立,按照“市场化、集团化、专业化”发展思路,首先是资产、负债及人事与政府脱钩,成为市场化经营主体,构建完善的公司治理机制;其次是“统筹整合”,统筹整合辖区资源,债转股、并购重组和资产注入等手段并用,集中优势、重点突破,形成区域性集团公司;三是专注特定行业和特色领域,做精做深成为“小巨人”,谨慎“驴打滚”式摊大求全,最终成为定位清晰、特色鲜明且经营稳健的城市运营商。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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