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东北应当如何扬长补短

2017年08月29日 10:43 来源于 财新网
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林毅夫团队《吉林报告》较少触及的东北体制机制和文化法治因素,可通过引入香港等外制、外资赴东北建区来培育市场机制,由点及面逐步克服
林毅夫担任组长的课题组公布了《吉林报告》(征求意见稿),提出振兴东北应该由过去“加长避短”(提升重工业忽略轻工业)的战略思路,转向按照比较优势发展的“扬长补短”战略。

  文|王力为 财新记者

  近日,北京大学新结构经济学研究中心主任林毅夫担任组长的课题组公布了《吉林报告》(征求意见稿),提出振兴东北应该由过去“加长避短”(提升重工业忽略轻工业)的战略思路,转向按照比较优势发展的“扬长补短”战略。

  这一看法引发不少争议,最主要的反对意见是其忽略了东北体制机制、法治 、文化等因素的影响及改善。不过,对报告批判的多,提出系统性解决之策的少。

  笔者注意到,《吉林报告》在开篇便提到,吉林省发改委主任“安桂武三次带队赴北京大学召开课题工作例会,其三顾茅庐的精神令人敬佩”,加之安桂武也与林毅夫、付才辉一起被列为该报告的联合主编,《吉林报告》可以在某种程度上被认为反映了当地官方的意见。引起各方重视和激烈讨论便更不足为奇。

  关键还是市场机制培育

  不论是发展重工业还是轻工业,东北振兴的关键都应是瞄准市场机制和思维的培育;在此基础上,有为政府才可能发挥好的作用。对这一点几乎不存在争议。

  中央就东北振兴最新发布且操作性较强的举措,是今年3月国务院印发的《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》(下称《对口合作方案》),该方案要求苏浙粤等多个沿海发达省市与东北各省市结对,鼓励发展“飞地经济”,探索跨地区利益分享机制。

  国家发改委在解释这一方案的问答中,也指出市场机制的关键性:“对东北来说,目前关键是通过和东部地区对标,来发现自己的不足。”“主要在以下五个方面进行对标学习。首先,学习在市场经济条件下如何更多地利用经济手段、政策手段、法律手段来管理地方的经济社会发展,尽可能少用行政手段,大力激发市场主体的活力和内生动力。”

  从产业结构、就业和市场机制培育的角度来看,补东北轻工业之短的建议并非没有合理性,因为这本身有利于优化东北产业结构,甚至有可能完善市场机制。

  重工业的资本投入比例大,劳动力投入比例小。轻工业单位投入带动就业更多,进而可以更好地带动百姓收入提高,有利于消费市场的形成和内需提高。此外,重工业发展更容易由政府主导,轻工业发展更利于市场机制的培育。这一点在改革开放初期,纺织等轻工业帮助苏浙粤等地区快速培育市场机制的那段历史中得到充分体现。

  换句话说,在轻重工业发展选择上调整思路,或许是东北培育市场机制及理念的手段之一。

  不过,考虑到当前东北在体制、文化等方面已经存在的桎梏,光靠产业结构上的转变能否有效解决东北面临的问题、坐得东北振兴之功,很可能仍需打个问号。

  东部、东北合作难迈步

  《吉林报告》就克服影响产业发展的重大共性问题亦提到,建议以《对口合作方案》为政策契机,“加快吉林省充分发挥五大产业集群的潜在比较优势与全国其余 30 个省市开展深度融合,近期以吉林省-浙江省、长春市-天津市作为合作试点。”吉林课题研究交流PPT也提及“ 园区共建(或设立分园),飞地经济,GDP共享”等实现手段。

  由此可见,课题团队也认同借力结对合作帮助东北发展的优势,只不过更多是从承接产业转移的角度出发。但是,这一出发点在现实中无疑存在难度。4月以来,浙江已有四市一区陆续提出“对接上海”的口号,愿景都是吸引投资、配合产业转移等。6月初,发改委等八部委亦联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,鼓励江浙沪到长江中上游地区共建产业园区,发展飞地经济。很难想象,在有如此多选择的情况下,东部地区政府、资本和产业会选择向距离较远、投资环境仍高度不确定的东北转移。

  如何克服、突破体制机制、文化法治难题更应是对口合作的关键。国务院发展研究中心原副主任刘世锦曾提出“体制复制”的策略。他对笔者强调,他的核心想法是让发达地区到东北办特区,以特区形式帮助东北发展。

  长期以来,东北地区在招商引资方面存在“关门打狗”倾向、信用环境堪忧、“官本位”现象严重等问题。短时间内出现全局性改变无疑难度极大,通过建特区嫁接东部地区的市场化管理体制和思维,有助于在局部克服目前存在的体制文化短板,这是采用《吉林报告》建议也必不可少的。

  园区、开发区、特区通常被认为只是招商引资的载体,但是,它们也可以是体制机制创新的载体。深圳特区就是最好的例子,在一小块区域内先开展体制机制改革实验,并通过局部的先行改善,带动“人心思变”,催生竞争,最终带来全局改变的动力。

  然而,从目前了解到的情况看,对口合作的政策动议似乎并无多大进展。仔细分析激励机制不难发现,目前的对口合作模式下,双方都难有积极性。

  从接受方东北角度来看,有资金进入当地固然不错,但是,惯性心理意味着越少改变现有既得利益和行为模式越好。而从心理上来说,早年东部帮扶新疆、西藏、青海,这些地区一直处于相对落后状态。而东北曾贵为国家最重要的重工业基地,变为被帮助对象多少会泛起不平衡和不情愿心态。

  对东部地区来说,在新疆、西藏、青海之后,还要帮助东北,对象几乎要覆盖半个中国,很难“提起精神”。单是少数领导干部去东北挂职,任期满后返回原地,无论对东部地区,还是东北体制、文化的改变,都难有太大帮助。

  因此,此类对口合作,关键是解决利益共享机制问题。通常情况下,只有出钱在东北投资,才谈得上利益共享。尽管目前国内流动性“充裕”,但是,在严控地方政府债务和去杠杆的大背景下,资金的使用来源基本都受到限制,无论是地方政府、国企,还是杠杆率较高的大型民企,都很难拿出显著数额的资金参与园区建设,也就无从分享开发收益。新经济大企业杠杆率不高,但是,由于其业务的非实体性,无疑没有到东北大规模投资、运作的动力。

  此外,从产业、招商引资角度来说,东北包括一些高端制造业在内的重工业发达,而这也是东部希望发展、强化的,东部未必愿意把好项目放到东北。轻工业的网络效应、物流以及供应链的影响更大,长距离转移需要东北条件的极大改善。

  “两种制度”利于打破惯性

  与东部省市相比,新加坡、香港等体制外力量是助东北建区求突破的更好合作伙伴。这不仅仅是因为“外来的和尚好念经”。

  “投资不过山海关”现在已成为全国对东北的“刻板印象”。最近,东北特钢破产重组问题上地方政府的强力行政干预恐将进一步强化该印象。要让此类问题达成令各方都更能接受的解决方案,无疑需要更高级别的协调。

  在中新苏州工业园取得成功之后,中新两国政府又相继打造天津生态城、中新(重庆)战略性互联互通示范项目。新加坡贸工部高级政务部长沈颖(Ann Sim)告诉笔者,新加坡在苏州积累起的管理等方面人才,现在已经有约300位到新疆协助霍尔果斯经济开发区的建设。

  在这一系列合作上,两国之间有副总理级别的联合协调理事会。今年2月27日,国务院副总理张高丽在北京会见新加坡副总理张志贤,并共同主持了苏州工业园区联合协调理事会第十八次会议、天津生态城联合协调理事会第九次会议和中新(重庆)战略性互联互通示范项目联合协调理事会第一次会议。

  类似上述对外来投资积极性有显著影响的问题,唯有放到这样的高级别机制中讨论,才更可能让各方利益都得到保障;东部与东北三省平级政府间很难达成类似的协调。若由香港政府、资本联手到东北地区建园,也可效仿中新做法,由中央和香港特区政府成立一个联委会,在大问题上进行协调。

  在资金方面,让外资,尤其是香港资本到东北投资建园可行性远高于东部资本。香港大企业不似国内大企业杠杆率高企,背后是为香港企业服务的银行不似国内银行,不得不“在矮子里挑高个”,哪怕大型企业杠杆率已经很高,还是基于各方面考量继续为其加杠杆。

  因此,香港的大企业家(私人资本)可以组成联合财团,出资参与位于东北的园区的开发。而有了显著数额的投资,也就有了探讨利益共享的基础。

  人的问题向来与体制机制问题密不可分,后者最难克服的是在政府内负责执行的中间层。在中国,地方大员轮换的机制意味着东北省市层面拥有一个(类似国务院总理李克强主政辽宁时那样的)市场意识较强的地方政府高层并非难事。改变体制机制惯性,关键是在中间层上做文章。

  为此,可以考虑采用目前深圳前海管理区已在试验的法定授权机构模式,一把手——管理局局长——由深圳市委常委兼任,但自局长以下,公务员的身份限制完全打破,可以在海内外广纳人才,可以来自东部地区、香港、新加坡等地。这有助于保证园区内市场化的体制及文化环境。

  最后,从产业互补性角度看,香港的制造业占比极低,新加坡也不高,类似东部与东北那样的产业竞争关系几乎不存在。香港、新加坡较强的基础学科、科研力量,以及与制造相关的服务业也有望对东北的高端制造业发展起到辅助作用。

  中新合作已有先例,可以说引入外制、外资并不存在理论及理念上的障碍。这也与当前东北振兴借助对口合作的政策方向一脉相承,并有助于提高这一办法的操作性。

  《吉林报告》的意义

  从吉林省发改委对《吉林报告》的深度参与,以及中共吉林省委书记巴音朝鲁对该课题的重视中,不难看出东北地区高层“思变”的意愿,同时也意味着该报告获得当地官方支持、最终实施的潜在可能较大。

  笔者了解到,让香港等外制和外资在东北建区的建议,在国内开发区圈内已有沟通,吉林省深改办、发展研究中心等机构的一些领导对于这一思路也颇为赞同。

  这样的做法,有助于实现《吉林报告》提出的培育产业发展、引导就业回流、改善增速的目标。或许在实行后,借由小区域发展培育出来的市场机制能够帮助当地政府和规划者,做出最合适的产业选择。

  《吉林报告》目前仍处于征求意见阶段,若能借此补上在体制文化因素上的短板,无疑有助于促成东北经济社会向好的方向发展,也有望为东北振兴立下一功。

  

责任编辑:杨哲宇 | 版面编辑:陈华懿子
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