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加快产业政策转型生死攸关

2017年10月02日 11:34 来源于 财新网
实现转型的要点就在于,从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础
采取什么样的产业政策关系到中国经济能不能持续稳定的发展。

  文 | 吴敬琏

  国务院发展研究中心研究员

  去年林毅夫张维迎两位教授在北大有一场引起了学界、产业界、政界广泛关注的关于产业政策的讨论,这场讨论影响很大。我自己看了他们两个的意见以后,也做了一些学习和研究,今天我就想把我学习的一些收获跟诸位做一个交流,因为这个问题是一个非常重要的问题。

  采取什么样的产业政策关系到中国经济能不能持续稳定的发展,但是去年的讨论在我看起来有一个缺点,在那个讨论开场的时候主持人就说了,我们讨论的重点是中国到底需不需要产业政策,于是参与讨论的两位教授就各自持有比较绝对的意见,一个就说中国非常需要产业政策,一个说中国不能要产业政策,这就使得整个讨论变成了一个无法证伪的信念之争,很难深入下去,而且也很难对实际工作提出建设性的意见。

  为什么这个讨论陷入了困境呢?关键就在于政府对于经济生活的干预是有不同内容、不同类型的。当前需要研究和面对的问题,不是肯定或否定产业政策,而是讨论我们需要什么样的产业政策,因为产业政策是有不同类型的。我就从这个问题谈起。

  一概否定产业政策或者一概肯定产业政策的人,其实好像都没有注意到,实际上我们现在讨论的产业政策是有不同类型的。因此,有些人心目中想到的产业政策是指80年代主要从日本和韩国引进的那种产业政策,或者叫做日本在50—60年代所采取的那种产业政策,那种产业政策只是产业政策的一种主要类型,而不是说,只有那一种类型的产业政策。

  产业政策这个词据说就是日本发明的,而且即使在日本虽然有类似的实践,但是正式提出是在70年代。日本战后,对经济发展出现了两种不同的倾向,一种倾向是麦克阿瑟占领军当局要求日本否定战时的统治经济,实现自由化。所以在占领当局的压力之下,日本做了一些自由化的改革,比如说道奇计划放开了价格,实现了价格自由化,加强了反垄断立法,解散了财阀,等等这些措施都是朝着建立自由的市场经济方向发展的。但同时日本还有另外一种倾向,这个倾向就是继承了战时的统治经济那种体制的遗产。

  一位华裔的美国经济学家写过一本书,叫做《经济意识形态与日本产业政策》,里面详细讲述了日本战后,特别是在50年代、60年代所实行产业政策实际上延续了日本战时形成的意识形态,这种意识形态的代表人物很特别,这些人有两重角色,一方面是马克思主义者,另一方面,这本书说的很客气,叫民族主义者,有人说的不客气就是军国主义者。

  当时有一个很特别的情况,马克思主义者是不允许在大学里教书的,所以这些人,一部分到了研究岗位,一部分就到了东北,当时在伪满洲国推行统治经济,而到战后这些经济学家回到日本后,就成为了日本产业政策的主要推手。

  一个是日本过去战时统计经济的遗产,另外一个就是这批经济学家的助推,这样日本经济在50年代和60年代采取了一系列的后来命名为“产业政策”的一套政府干预经济的做法。这种产业政策主要是两种,一个是产业结构政策,另外一个叫产业组织政策,其中最重要的是前者。

  引用日本东京大学教授小宫隆太郎引的《日本产业政策》里的描述来说,产业结构政策的核心内容就是“运用财政、金融、外贸等政策工具和行政指导的手段,有选择的促进某种产业或者某些产业的生产、投资、研发、现代化,和产业的改组。而抑制其他产业的同类活动。”用我们现在的话来讲就叫做“有保有压,选择产业”。所以这种产业政策后来就被叫做“选择性的产业政策”。

  但是我们在去年和今年的讨论中就没有注意到另外一个情况,其实产业政策还有别的选项,还有其他类型的产业政策,这在我们引进产业政策的时候已经非常明显了,日本1973年第一次石油危机时,石油价格猛涨,发生了长达四年时间的经济衰退,从60年代10%以上的年均增长率下降到负增长,这个时候许多有识之士就对产业政策提出了怀疑。因为在70年代的时候,世界上有一些经济学家认为日本的高速增长就是得益于产业政策,但是石油危机发生以后人们就开始怀疑这套产业政策的正确性,特别是一些受到现代学教育的经济学家就提出了质疑。

  其中表现最突出的,就是东京大学的资深教授小宫隆太郎,他组织了几十位经济学家用了两年时间提出了一套研究报告,后来成了一本书,就叫《日本的产业政策》。这本书对日本50年代到60年代执行的“选择性的产业政策”提出了批评,非常深入的从政策到理论进行了深入的批判。这些经济学家们并不否定产业政策,而是根据新古典经济学认为,在市场失灵的情况之下,也应该靠政府的干预来弥补、补充市场失灵,来提升市场的功能。

  在现实的压力和学者的批判之下,从70年代中后期,日本就开始了从选择性的产业政策向功能性的产业政策、提升市场功能的产业政策的转变,到了80年代,东京大学另外一位教授把选择性的产业政策叫做硬性产业政策,把功能性产业政策叫做软性产业政策,这个时候就开始了从硬性产业政策,即运用补助金、低息贷款等干预市场的产业政策,转向软性的产业政策,即以提供信息、诱导民间企业为中心的一套政策。这种做法,以提供信息为中心,提供有关产业结构的长期展望和国际经济信息为中心的这么一套产业政策,变成主要的产业政策,这是到了80年代中期。

  中国在1987年时引进了产业政策。但是我们引进产业政策的时候有一个很大的缺点,我们这些人几乎很少知道还有另外一种类型的产业政策,也很少知道日本经济学界已经对硬性的产业政策有了很深入的批判。当时日本人也发现了我们这个问题。

  1985年我们在学习、研究日本通产省这套产业政策的时候,正好在冲绳开“中日经济学术交流会”,小宫隆太郎教授就跟我们研究中心的马洪教授说,现在流行对日本产业政策进行批判,认为硬性的产业政策是有问题的,我们几十位日本经济学家写了一本书,对产业政策做了全面的考察和讨论,我把这本书送给你。马洪就让社科院的日本所把它翻译出来了,不过到了1988年才出版,而且影响很小,像我们都是拿到了这本书,没有深入的研究,所以对日本早期产业政策的问题认识不多。这次讨论以后,我又拿起这本书来重读,我觉得如果当时我们能够认真的吸取的话会有很大的好处,不会出现后来的一些偏差。

  这本书是很值得一读的,我讲几个要点,对这本书的研究和写作参加者,对日本早期的产业政策有一个总体的评估。这本书说,除了战后的有限短时期之外,基本上日本的高速增长是通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神的作用取得的。可能大家知道这种理论,就是日本很像一个在政府领导下的公司,他们是不同意这个理论的,他说与日本股份公司论相反,甚至也许可以说战后主要时期,尤其是50年代和60年代产业政策的历史,是民间企业的首创精神和活力不断的否定政府控制性的直接干预意图的过程,或者说是一个斗争的过程、此涨彼消的过程。当然他们也承认,某些产业政策措施确实是起了好作用的,比如设立各种审议会,制定长期的经济计划等措施,对于完善价格机制发挥了积极作用。但是另外一方面,产业政策也起了负面作用,比如压制市场、压制竞争等等。也可以翻译为,选择性的产业政策的作用基本是负面的,而功能性的产业政策能够起到好的作用。

  张维迎教授和其他一些教授都引用了21世纪一些美国学者、日本学者做的当时情况的说明,日本在战后发展的最好的一些产业并不是由于得到的产业政策的特殊优惠而来的,其实在小宫隆太郎的书里就有大段的研究结果,他们选了24个在50年代和60年代取得最好成绩的产业,包括了拉锁、录像机等等,结果发现他们都是在没有得到政府保护扶植政策的支持的情况下发展起来的。在这些为数众多、取得高速发展的产业中,许多企业几乎是从零或者极小的规模起步,在没有得到产业政策优待的情况下,依靠自己的力量发展起来的,因此这些企业的经营者们,对于日本曾经普遍实行的系统而有力的产业政策的说法持有最强烈的反感。

  另外我刚才说到了,这些经济学家,他们并不否认在市场失灵的情况下,政府也应该采取一些干预措施来补充和加强价格机制,来提升市场的功能,但是他们同时也提醒要注意三个问题。

  第一点,要正确的判断市场在什么情况下出现了真的失灵,需要政府进行干预。我觉得这对我们很有启发,从我们引进产业政策以来,始终存在着把市场失灵泛化的倾向。有一些说法很明显是误读的,比如把市场失灵说成是市场天然的缺陷,这就等于把市场失灵泛化了,使得政府合理的干预就变成了没有界限的干预。

  第二点,针对不同的市场失灵应该采取不同的政策措施,这个问题在80年代以来的讨论中我们可以看到,许多学者都强调了市场失灵的情况是千差万别的,要针对不同的情况去弥补市场失灵。

  第三点,认识到市场失灵需要政府干预的时候,还要注意一点,政府也是会失灵的,这个时候就需要进行权衡。有时候为了弥补市场失灵而采取的市场干预措施造成的损害比市场失灵造成的损害还要大。在制定政策的时候,就需要采取各种各样的办法,使得收益最大、损失最小。

  总而言之,当时我们没有注意到这一情况,所以引进的仅仅是选择性的产业政策。我们在1986年进行机械工业重整中就引进了一些日本的产业政策做法,正式的引进是1987年,那时候我们发展研究中心有一个长篇报告,叫做“我国产业政策的初步研究”,这个报告建议引进日本在50年代、60年代实行的那套产业政策。报告里面说的产业政策要点几乎和小宫隆太郎对于日本的选择性产业政策的要点说明一字不差,叫做要通过一组协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才等调控手段的综合政策体系,对某种或者某几种产业的生产、投资、研究、开发、现代化和产业改组进行促进,而对其他产业的同类活动进行抑制,这就是产业结构政策。产业组织政策就是引导企业的发展,促进生产的集中化、专业化协作,要形成大量的小企业围绕着一个大企业的一套类似于日本战后的体系。

  这个报告很快就得到了当时党政的主要领导人的批示,要求国家计委和当时正在筹备的党的第十三次全国代表大会起草小组吸收这些意见。我刚才说,之所以当时片面的引进日本选择性的产业政策,是因为我们对世界上包括日本关于这个问题的讨论不了解而造成的。此外,还有另外一个更大的背景,就是在1987年,中国的改革目标发生了大的转变。1984年,我们十二届三中全会决定了,中国要建立一个有计划的商品经济。怎么具体化呢?当时就出现了两种倾向,一种倾向是说有计划的商品经济还是在计划经济的范畴内允许某些商品生产、交换。另外一种倾向是说商品经济就是商品经济,而且最好不要用计划手段。另外一种计划,是广东社会科学界提出的意见,说按照国际通用的说法,我们要建立市场经济。第一种意见没有得到支持,因为当时市场化改革的倾向占优势地位,所以要恢复计划经济为主的意见没有被接受,虽然有一些人认为应该把计划经济挂在前面,但大部分人,特别是经济学家都认为十二届三中全会的目标就是建立市场经济。

  到了1985年的党代表会议通过一个决定,叫《中共中央关于制定第七个五年计划的建议》,这个《建议》的起草过程跟经济学界的热烈讨论是相伴随进行的,所以很大程度上《七五建议》接受了很多经济学家的意见,把商品经济体制具体化,在建议里我们可以看到,这个体制是三个环节组成的:第一个,自主经营、自负盈亏的企业;第二个,竞争性的市场体系;第三个,和商品经济相适应的宏观调控体系。根据这样一个具体的目标,来设计我们“七五”期间的改革。

  对照当时的经济体制就会发现,最薄弱的环节是在中间,即没有建立起竞争性的市场体系,当时国务院的领导人就说,我们所有的经济问题都来自一个矛盾,就是双重体制,一方面,有一套指令性计划的体系,另外一方面,又开放了一些市场。当时非国有经济已经占到国民经济1/3的比重,但是市场没有建立起来。所以国务院领导在1986年3月就提出一个方案,要在“七五”中期左右把价格放开。后来设立了方案办做了方案,这个方案叫做“价、税、财”,价格是首要的,然后是税收体制,然后是财政体制,配套进行的一个改革方案,准备在1987年推出。

  后来,发现这个配套改革方案不能执行,到了1987年要开十三次代表大会了,这个时候就需要提出一个说法,看起来还是得计划和市场相结合,而不是过去讲的“三环节”组成的市场经济体制。正好国家计委研究机构的人员就提出“计划和市场相结合的体制”,用他们的描述叫做国家调节市场,市场引导企业,后来这个意见被接受了。所以十三次代表大会用了一个词叫做“有计划的商品经济的运行机制是国家调节市场、市场引导企业”。

  我对这个问题以前认识是,可能是觉得市场经济的提法通不过,所以用了一个拐弯的办法来表达。后来、特别是最近我考虑觉得,好像不是,这个东西就很明显的是东欧所谓市场社会主义,就是保持计划经济、保持公有制的统治地位下,开放部分市场那种观点的一种表达。

  这个市场社会主义大概有两个特点,一个特点就是要给国有企业某些自主权。另外一个,就是要开放一些市场,但是市场是在政府的管控之下的。按照市场社会主义的原教旨主义来看看,应该是国家计划委员会按照供求来模拟市场、调整价格。但是他加了一条,因为市场有缺陷,所以除了按照供求以外,还要加进某些社会目标,所以市场是通过各种参数调节控制的,这个价格是被各种参数扭曲的。这种参数包括价格、财政、金融、行政手段。既然肯定了这个模式是计划和市场相结合的,是国家调节市场、市场引导企业的,国家怎么调节市场呢?一看日本这个做法,就觉得这是个问题。

  在1986年、1987年期间,我们开过好多会想要解决这个难题,比如说曾经有人建议建设影子价格体系,用来引导企业,后来在北戴河开了一次会,觉得理论和技术上都是不可行的,所以就否定了。最后觉得国务院发展研究中心报告提出的办法不错,所以又变成了改革总的设计理念的一个必要的部分,然后就要求由国家计委来执行,所以国家计委就根据领导建议的以产业政策为核心的经济政策体系来实施的。有的时候叫做以产业政策为中心的经济政策体系,在这个文件里有两种不同的说法,意思是一样的。

  根据这个要求,国务院在1989年的3月提出了中国第一部产业政策,叫做《关于当前产业政策要点的决定》,这个《决定》要求计划财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等部门,运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段和加强政治思想工作来实现,决定所规定的产业发展序列目录。这个决定本身后边有一个很长的附录,叫做“产业发展序列”。这个产业发展序列就是规定哪些产业是重点产业,哪些产业的发展要抑制,要放慢。

  到了1994年4月中共中央、国务院颁布了90年代国家产业政策纲要,对产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策都做了细致的规定。比如说“产业序列目录”里边就规定了什么产业、什么产品、什么技术是鼓励的、什么是限制的、什么是禁止的。类似的做法就是有保有压、有浮有控,在以后陆续发布的各种产业政策、发展规划、产品目录中都是用了这样的方法。

  这种有保有压、有浮有控的办法来对经济发展进行干预,并不适应市场化改革的需要,在1992年中共十四大确定了市场经济改革目标以后显得更加突出了,所以对这个要求实现产业政策向市场友好的方向转型的呼声就变得越来越高。

  这里我想特别值得注意的是,长期做产业政策规划和执行工作的,当时担任国家计委产业规划司副司长的刘鹤,在1995年写了一篇论文,非常明确的提出,应当用功能性的产业政策来逐步替代差别化的产业政策(刘鹤把选择性产业政策叫做差别化产业政策)。

  他说变革的主要内容是,逐步淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩,以增强其产业的竞争力,反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则来支持产业的健康发展。提供信息、建立市场秩序等,增强市场竞争功能的内容,将成为新的产业政策的主要特征。这段话我觉得说的非常深刻,而且是切中时弊。可是要做到这一点是很不容易的,我们从日本可以看到,要做到这一点不容易,在中国也是一样。

  从日本来看,为什么会这样呢?因为这个转变不但跟人们原有的观念相冲突,而且涉及到有关机构的权利和利益。比如说日本,1973年的石油危机以后思想就开始转变了,而且反对日本选择性产业政策的特别是学界力量是很强大的,但是仍然不容易,在小宫隆太郎那本书里就讲到了,他们这些写作者都是年轻一代的,受过现代经济学教育的经济学家,他们几乎都是持有相同的意见,但是他们跟老一代的经济学家就没法达成一致,而老一代经济学家都是日本经济学界的大佬,小宫隆太郎把老一代经济学家叫做“史前经济学家”,但是他们在学术界是很有地位的。

  在80年代,按照日本学者的说法,选择性的产业政策已经转向了功能性的产业政策,产业政策为主已经让位于竞争政策为主了,但是这种选择性产业政策的遗产仍然在日本经济中起作用。

  我自己亲历的两件事,一件事就是筑波,日本政府决定在筑波建立一个科学城,完全用政府的力量,把研究所、学校都搬到那儿去。但是搞的不行,到了1985年就在筑波开了一个筑波展览会,想通过科技发展的展览会来带动,我们那个时候正好到日本开“中日经济交流会”,我记得原来的一个长官叫夏河边纯带着我们看筑波建设的情况,当时兴致勃勃,认为很快一个亚洲最大规模科学城就拔地而起,结果一直到上世纪末都没搞起来,最后转型了。当然现在取得了很多成就,因为办进去了很多国际的研究所和大学,所以筑波这个地方出了4个诺贝尔科学奖的获奖人,但是作为一个科学城,它是把产业放在第一位的,没有实现。

  另外一个,好像人们说的不多,这也是我亲历的,当时各国都在开发高清晰度电视,日本通产省和日本广播公司NHK研究后选定了模拟式的技术路线。模拟式的方法确实有优势,比如来的快,只要加强扫描密度,马上清晰度就提高了,果然也首先取得了成功。1990年我们到日本去,模拟式的电视机在橱窗里头都摆出来了,但是模拟式电视机也有两个缺点,首要的缺点是因为它传播的时候不能用数字信号,是模拟式的波传播进来,接收以后变成数字,处理完以后再转化成模拟波,这就非常复杂,所以成本也很高。这个时候美国人非常担心害怕,说这下电子工业又要被日本统治了。因为美国的办法不是由哪个政府机构来选定技术路线,而是各家自己搞自己的,但是90年出现了数字电视的苗头,但是因为传输的信息量太大,所以也是在处理信号的时候用数字处理,在传输和播出的时候都是要回到模拟信号。

  和日本产业界聊天的时候我也说过,这个东西可得注意,美国数字式的东西会威胁到你们这种模拟式的电视产业,他们当时说没有问题。为什么没有问题呢?因为用数字来描述一个事物,特别是视频的波,他的信息量是用模拟的方式来描述一个视频的波的信息量的几十倍甚至更高。在传输上是没有办法的,所以美国人是不可能搞成的。日本太着重短期利益,所以大量的产业政策都去支持开发性研究,而不注意基础性研究,而美国的基础研究比日本强得多。通过基础性研究,也就是说算法的研究,美国解决了信号的压缩和解压缩问题。当信号的压缩和解压缩问题解决以后,传输就不成问题了。所以日本吃了一个大败仗,举国之力投资搞的模拟式的高清晰度电视全部打了水漂,当然,人类还是得益了,人类真正进入数码时代是那个时候开始的。

  那以后是不是还是有问题呢?最近,清华产业政策和环境治理研究所开过一次会,请日本人来讲,在90年代后,日本的政府对于强化竞争政策,消除政府选择性干预的影响所做的工作,他们说日本的四任首相都致力于消除旧体制和产业政策的负面影响,来强化竞争政策,但是到现在并没有完全成功,这个事情是很艰巨的。

  实际上也是这样,刚才讲到刘鹤在1995年就提出了这个问题,这种意见学界很多人都觉得非常对,说的很准,但是进展起来非常的困难,于是问题就变得越来越突出了。特别在现在,要引领新常态就一定要提高效率,而从日本引进这套产业政策很难实现我们所要求的目标。

  改善产业结构、提高效率具体的表现,就是“三去一降一补”,“三去一降一补”可以有两种办法去实现,一种办法就是用行政的干预、有选择的去扶植一些产业、抑制另外一些产业,另外一种办法,就通过提升市场的作用、通过加强竞争来实现。我们已经进行了两年多的这项工作,看起来今后也是我们经济工作的一个核心的部分,但是选择什么样的产业政策去实现我们的目标,这是一个生死攸关的事情。

  现在很有必要加快产业政策的转型,怎么样进行产业政策的转型呢?我想第一条,就是要认真总结30年来执行产业政策的经验和教训。现在有很多有关的著作来总结这方面的教训,但是似乎没有引起有关当局足够的重视和组织认真的讨论,其实改进的方向,在十八届三中全会决定里面指的是非常明确的,我们要沿着这个方向去做。

  十八届三中全会说,要使市场在资源配置中起决定性的作用。但是有人说,后面还有一句啊,要更好的发挥政府的作用,但有人把这句话曲解为要更多的发挥政府的作用,其实文件说要更好的,比什么时候更好呢?比过去更好。

  我记得温家宝总理在《政府工作报告》里边重复了很多次这句话,叫做“政府管了许多不该管、也管不好的事情,许多应该管的事情又没有管或者没有管好。”什么是政府应该管的事情,什么是政府不应该管的事情呢?十八届三中全会决定讲要更好发挥政府作用以后,接着就说了一句话,“政府的职责是什么呢?政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”最后一句是总体来说的。

  在我们现实的条件下,实现转化的要点就在于处理产业政策和竞争政策之间的关系,一定要改变过去所提出过的政府经济政策的中心就是产业政策,产业政策只是竞争政策的辅助,所以2015年受中共中央国务院《关于推进价格机制改革若干意见》里面那句话非常重要话——要确立竞争政策的基础性地位。我想实现这个转型的要点就在于,从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础。

  另外,进行产业政策转型很重要的前提,除了总结经验外,还是要按照党中央决定的方向,充分的吸取中外关于产业政策研究的成果。80年代以来,采取什么样的产业政策?怎么来执行产业政策?成为经济学研究的一个非常重要的课题,有许多好的成果值得吸取。

  比如罗德里克有一本书《不同的经济和不同的处方》里讲的,现在不是要否定产业政策,也不是要制定更多的产业政策,而是要有更好的产业政策,他在这本书也提了很多挺有意思的意见,我觉得都是可以吸取的。

  比如,他提出一个问题叫做“信息的外部性”,就是说对企业来说有一个市场失灵,就是因为他很难取得产业进一步向什么方向发展的信息,这个信息的取得是有外部性的,你如果拿到了正确的信息,这个可能是大家分享的,可是成本要你付出,所以他也有外部性。要消除这个外部性、要抵消这个外部性,政府其实可以做很多工作。

  还有一个诺贝尔奖获得者,他获奖演讲的题目就叫“市场失灵和公共政策”,里边讲了各种各样的市场失灵,用什么样的公共政策去解决,有很多有意思的观点。我觉得这些都是值得我们去认真吸取的。在国际经济学界有很多很重要的成果,我们现在的讨论中好象不太提到,其实对于我们今后顺利的实现转型会有很多帮助。

  最后一点,这个问题的关键是政府要改变自己的行为方式,要真正做到按照十八届三中全会讲的那个方向,就是政府一定要做到有所为、有所不为,许多方面政府不应该用自己的行政方法介入,而有些方法能够提升市场的功能,能够强化竞争,政府还有很多事情可做。

  (本文为吴敬琏近日一次演讲,原载“比较”公号,未经本人审阅) 

责任编辑:杨哲宇 | 版面编辑:王永
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