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消费信贷及其监管政策考量

2017年12月11日 17:06 来源于 财新网
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是让消费者更加方便地获得资金支持,还是给消费者更多的保护,使其免受消费者利益方面的侵害?对此,不同国家根据自己的国情和文化传统,相应地选择对消费信贷的监管政策
当我们谈到消费者信贷的时候,其实它相应的法律监管在过去20-50年中发生了一个转变。图/视觉中国

肖凯︱文

上海市人民检察院金融检察处处长、上海交通大学“双千计划”教授

  我今天要讲的主题是消费者信贷,下面我用消费信贷来称呼它,但它并不仅仅是为个人在消费领域提供支持的角度,而是回到了它的本意,从消费者借贷关系来讨论接下来法律政策上面的一些考量,因为如果用民间借贷来表示,到底这个数据能不能反映我们现在所面临的现实,或者在立法上面的政策考量?我个人还是觉得消费信贷可能更加能够契合今天讨论的主题,而且能够集中谈谈其中的立法在政策考量上面的一个权衡。

  当我们谈到消费者信贷的时候,其实它相应的法律监管在过去20-50年中发生了一个转变,从学理上看,法律体系从生产者主义转变到了消费者主义,这两种法律制度的区别在于:生产者主义着重的是产品提供者的权利和权益,比如说竞争问题,而我们去讨论消费者主义的法律制度时,更多讨论的是产品消费本身所具有的权利和权利保护的主张。

  相应的,这两者在立法和政策中有很明显的区别,比较典型是监管目标的区别:一种是注重消费者利益的保护,监管最重要的一个目标就是尽量排除对消费者有害的产品,这和生产者主义的法律制度上是一脉相承的;另外一种是经济消费主义的实践,它强调市场的竞争性和消费者的选择,也就是让消费者能够以更加具有竞争性的价格接触到商品和服务的选择机会。

  这种基本法律制度侧重点的转变套用在消费信贷领域,也就是我们所说的出发点上的差异,是让消费者更加方便地获得资金支持,还是给消费者更多的保护,使其免受消费者利益方面的侵害?

  对此,不同国家根据自己的国情和文化传统,相应地选择对消费信贷的监管政策,很难一概而论孰优孰劣。比如,同样在欧盟就有不同的选择,2008年表决欧盟消费信贷指令,希腊等三个国家弃权,荷兰直接投反对票,其他一些国家投赞成票,最后还是通过了在欧盟的实施。其中,如法国,由于传统和文化以及法律制度方面的原因,更多强调的是在不影响消费者借贷机会的同时,加强对消费者的保护。另外在英国、美国和加拿大,首先强调的是消费者选择优先,也就是说支持的是一个竞争性的市场,只要是消费者自我的一个选择,那么原则上就为法律所保护和支持发展,当然,它同时对弱势的消费者也进行了保护。

  实际上,过去十年各国在消费者信贷领域的监管和立法,无论是次贷危机后金融机构在放贷时候所需要承担的审查义务,还是2009年之后,像欧盟、澳大利亚等出台的消费信贷的新立法或者指令,都是在上述两者间在做一个权衡。

  那么在中国,无论是小额的短期借贷,还是一般的长期借贷,中国以后针对消费信贷的监管政策考量因素到底有哪些?

  我想有几个问题值得去探讨一下:

  第一,利息上限问题以及投资上限问题。

  其实在消费信贷中,对于要不要设定一个最高利率的上限,各国从立法过程到最后政策的形成有着非常激烈的争议:设定利息上限,是对借款人一种法律制度的内嵌保护,但经验分析显示,如果存在预期的利息上限,市场会扭曲,导致我们所说的金融排除,一些借款人会被驱赶到更加地下的借贷市场,或者接受更高利率同时也更难被发现的借贷关系,导致他们更难以受到制度的保障。

  相关的争议一直存在。2009年,英国在修订消费信贷法时,对是否设置利息上限也有非常大的争议,2010年生效的欧盟指令中,把这个问题交给成员国自己去处理。

  中国目前是什么情况?除了利息上限问题之外,还有一个投资上限的内嵌保护的问题。在十部委出台的网络借贷的暂行管理办法当中,专门有一个小额的投资上限的规定,因为小额一直是跟普惠金融是密切相关的,普通老百姓都是比较有限的资金投入。但除了这种情况,我认为还需要考虑目前我国的投资现状,也需要设置类似的上限保护:在缺乏足够信息披露、缺乏金融知识的背景下,完全用高回报率来吸引的投资行为,其实也需要法律机制上的内嵌保护措施,比如一个平台5万,最多不能超过20万,或者不能超过你年收入的多少,在美国也有类似的对投资者和消费者的保护,令其不会因为个人的误判,或者说受预期高额回报的引诱而导致错误的投资决策。

  第二是关于利息收费的具体设置。上面提到的欧盟相关消费信贷指令中,采用APR(Annual Percentage Rate)收费年百分比来取代利息,为什么?其实不同的借贷模式对收费可以用不同的名称,比如从借款人收取的费用,可以叫利息,但也可以叫会员费、催收费等任何其他名录的费用,采取APR这样一个措施,就是考虑在名实不符的情况当中,很容易出现规避法律现实的借贷行为,所以它直接就是以信贷授予额的年度百分比作为一个参考的标准,看消费者支付的所有税费总和是多少,这可以提高整个金融市场的透明度,也便于在国家间进行比较。回到中国的情况,无论是各式各样的P2P网站也好,包括一些现金贷也好,如果最新的监管政策考虑这个情况,那么可以预测到一些商业模式以后在中国可能会有一些风险。

  第三是负责任放贷的义务问题,这个问题其实在各个国家消费信贷当中都有体现,只是体现在不同的领域,比如华尔街改革法案中是专门针对住房抵押贷款的,它要求金融机构必须承担负责任放贷的法定义务。

  本次金融危机之后有很多的反思,其中最大的一个反思,就是不负责任的放贷会影响整个的金融稳定。所以之后欧盟的法律也好,美国的法案也好,包括英国和澳大利亚等等,立法都强调资金的出借方,要去审查借款人的合格性和适合性,这一责任在不同的立法当中的术语表述可能不一样,比如澳大利亚消费信贷的立法中,就要求任何的借款,放贷人首先要去搜集借款人相关的各种置信信息,然后要去查证这些信息,最后去审核或权衡评价,看这个人到底值不值得、或者适不适合发放这样一笔贷款。

  但这其实也有争议,到底谁来承担这样一个责任,是借款方还是放款方?如果是借款人,那么是不是要求借款人要充分的提供他个人的所有的置信信息,如果是放款人,它是不是具有法定义务去搜集、审查并评估关于这个借款人各种的信息,责任主题的不同,会导致违约责任的分担差异。

  在我看来,这个政策考量的重心应该是放款方,所以平台也好、放款的金融机构也好,要承担更多的审查、验证和评估责任。为什么这样?对于借款人来说,我们经常会发现一个问题,就是过度负债,消费者过于乐观、过于自信,这一直是整个信贷领域很核心的问题。换句话说,目前对于负责任放贷这一政策的考量,是要尽量去减少过度负债的问题。

  我一直觉得对所有的消费信贷行业来说,其实最大的风险来自于监管的发展和变化,一旦监管政策与你的商业模式相冲突,最后一定是你的商业模式被完全打败,比如最近趣店的事情出来之后,政府加强了对现金贷的监管,收紧了小贷的牌照。金融监管政策的成本非常集中,而收益是非常分散的,所以对特定的群体来说,影响金融监管政策形成,最大的机会就在于充分利用个案当中的丑闻或危机,动员公共舆论,从而达到影响政策的目的。像现金贷,有借贷人自杀了,经过大量的媒体报道,监管层就会觉得这是一个很大的问题。

  总的来说,对于中国未来消费信贷监管政策的取向,我觉得有这么几点因素需要去关注:

  首先就是中国未来监管立法的出发点,到底是倾向于消费者选择,还是倾向于消费者保护。就监管部门执行政策的动力和过去的路径依赖来看,我觉得会更倾向于消费者保护,现在所有的这些牌照制度都是在准入限制,目标就是降低消费者在信贷产品上可能遭遇的损害。

  第二个考量因素就是过度负债。所有的西方国家,但凡通过信用消费来推动整个经济增速的,都有过度负债的问题。在中国,这个问题其实是需要区分不同的阶段去看,50岁以上的人群对负债是非常敏感的,不愿意去负债,而且他们的储蓄率很高;而中国现在二三十岁的人群,消费模式完全发生改变,愿意预支未来资金去提前消费,基本上与西方的信用消费模式一脉相承。所以,即便过度负债目前不是中国的一个问题,接下来也会成为一个需要考虑的问题,我相信这一定会影响监管政策在路径取舍方面的考量。

  第三个是利率上限问题,或者是对有高利贷潜质贷款的治理,其实在其他国家,专门有高利贷罪,把放高利贷作为一个刑事罪名进行追诉,中国也有讨论。从去年开始,上海出了一些套路贷的问题,完全是一个系列的团伙,但就是没办法将其定性为违法行为,甚至很多上海的区法院对于这种套路贷的民事案件都没办法。我觉得在高利率和高利贷问题在中国未来一定会成为非常有争议的话题,如果出现极端的个案的话,甚至可能推动“高利贷入罪”。

  第四个考量因素就是负责任放贷的义务主体到底是借款人还是放款人,因为相关的法律和义务权益之间的分配是完全不一样的,那这跟第一个考量因素也存在着正相关的关系。就像习近平总书记在2017年新年贺词中所说的,“我最牵挂的还是困难群众”,对特定群众进行优先保护也是具有中国特色的一个考量因素,和社会稳定性相关。

本文为作者在11月24日由上海金融与法律研究院、浙江大学民商法研究所和社交金融研究院联合主办的“民间借贷专题研讨会”上的发言。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱祺璞
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