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周其仁:发挥都市的扶贫功能

2017年12月28日 18:54 来源于 财新网
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应该把集聚在京城自食其力、提供各种服务谋生的人口,看作是送进城门里来的扶贫

  文 | 周其仁

  北京是中国首都,也是一座总人口超过2300万的特大城市。世界上看,从伦敦、巴黎、东京、莫斯科、罗马到墨西哥城,首都皆大城。首尔集聚韩国总人口40%,赫尔辛基集聚芬兰总人口50%,那是比较夸张。但首都一般是所在国首位度最高的城市,则是常态。美国似乎例外,不过近年几次去到华盛顿特区,发现那里集结的科创公司和科创金融人才越来越多,由此带动商业、服务业和房地产,似乎也正向一个综合性都市的方向发展。柏林不足为凭,是因为二战把这个德国“脑袋”给切掉了的缘故。两德合并以来,柏林重建突飞猛进,可能过不了多久,还是欧洲第一强国的一个大都城。

  为什么首都通常都是大城市?我的猜测,凡政治中心都是国民收入再分配中心,所以总有大量非市场机会和市场机会在首都溢出。1978年我刚到北京读大学,朋友带我上街吃早点,看那份炒肝,可是荤的。自己从小在上海,所谓“十里洋场”的早点也不过大饼油条——那是素的!北京市民怎么早起就吃荤?问下来知道早就如此。历史上宫里和大富大贵天天吃肉、大批殺猪,猪下水就流入寻常百姓家。这是我平生上的第一门首都学课程,印象深刻。

  现代经济的国民收入再分配功能,在规模上比传统时代不知大了多少倍。很大一个比例的国民收入,要拿在首都实现再分配。为什么地方政府争相到北京来设办事处?还不是“油水”太大,不来的就沾不上。若不是中央明令禁止县级政府设驻京办,怕是乡镇都要来。企业也一样。有跨国公司进中国,总部选址先听雇员意见,大家喜欢南方大城市,然后最后决策,总部还得在北京。道理是什么,你懂的。

  传统时代国民收入再分配职能不强,北京还有个大城墙围着,谁也不能想来就来。城墙被拆之后,还有计划户籍控制那一套把门,所以京城规模的扩大,一直非常有限。直到90年代以后,中国的改革终于拱开城乡壁垒,虽然北京市把控得还是比较严,但事实上的迁徙自由、居住自由和从业自由,还是让京城迅速扩张成为一个千万人口级别的特大城市。

  还有一点,中国北方一般比南方穷。如果说上海被相当富庶的江浙包围,深广被珠三角包围,那环北京的还真就是一条贫困带。过去传闻,北京市光井盖就被偷走三万个,送到周边地方炼了钢。此“工种”放到上海,出钱怕都难招到人来干。这样看,北京既是全球第二大经济体的国民收入再分配中心,又被周遭大片相对较低收入的地域人口包围。我们这座首善之城就不能不充满致命的吸引力,连地下室都成为好去处。于是,转型北京异常迅猛地成为中国特大都城,非常合乎逻辑。

  其实天下所有城市,在集聚所谓高端精英的同时,也一定吸引“低端产业人口”。个中道理,我在《城乡中国》里做过讨论。基本原理,是人口集聚势必带来分工深化,从而产生在密度不足地方所不可能出现的收入机会。举一个例,捡饮料瓶这门活路,对体力、文化和技能都没有很高要求,城乡很多人包括体格还行的老人家,都做得来。但在人口很少的乡村或小地方,一天捡不到几只饮料罐,就谈不到养家糊口。唯独到了大都市,也是捡饮料瓶,搞得好可以发家致富。

  当然,老人家拾荒、年轻民工做无需技能的活路,的确不够理想。问题是现实约束,总还有许多人,既不可能靠高技术谋生,也做不到靠社会保障老有所养。这是“低端产业”虽不中听、却十分“中用”的原因。其实何止捡饮料瓶这一项,推而广之,举凡门卫、搬运、送货、保洁、家政、洗脚、收破烂、修理以及其他林林总总,一个城市能容得下的活路,多到不容易相信。我们不妨思考,倘若没有大都市,同样有能力干这些活的人口,能不能如此创收?这是说,都市有了不得的扶贫功能。

  麻烦在于,都市的都、城一体,其首都职能与一般城市管理职能,划不清楚。我是恢复高考后进城的,住北京近40年,发现京城远比其他城市难管。“京官难为”也是一句老话,难在什么地方?难就难就在首都与京城的职能界限不清,管理权限不明。别的城市,市委市政府定了的事就能办,但北京不成。“首都”功能非中央发话不可,而京城日常管理事务因城市体量日益庞大而不堪负重。中央不发话,很多一般城市管理事务也只好拖、等、耗。一旦拿得中央令箭,又易作“脉冲式”过激反应,以便借机突击解决积攒多年的城市管理难题。于是,北京办大场面活动足以惊艳世界,但日常城市管理的基础,却比不少国内城市还薄弱。

  最突出的挑战,是在北京城迅速膨胀的同时,中国的国际地位显著提升,国事国务活动空前频繁。实际上,北京的首都职能与其一般城市的管理职能,发生了严重冲突。一座北京城,两头不满意。

  这样背景下,提出在首都核心功能与非首都核心功能之间作一个比较清楚的划分,适当疏解北京的非首都核心功能,是一个减轻北京超负荷“首都病”的战略性解决方案。这里的关键,是服务一个崛起大国之首都职能,与已经集聚两千万人口特大城市之日常管理职能,作出合理区分。

  个人之见,对首都核心区而言,外来人口、更不消说所谓“低端产业人口”,并不构成实质妨碍。因为在观察上,并没有多少外来务工人员挤在承担国事国务活动的首都核心区。在这个范围里,占据着大量空间、却并不承担首都核心功能的衙门和大公司,才是症结所在。对症下药实施搬迁,确保首都区真正用于国务国事活动,应该大有可为。

  至于首都区以外的北京城,方方面面也要改善、更新和升级。不过也不必一切高大上,道理就在于北京作为世界第二大经济体的政治中心,同时也是国民收入再分配中心。需求集聚,分工深化,势必提供别处难以比拟的收入机会。应该把集聚在京城自食其力、提供各种服务谋生的人口,看作是送进城门里来的扶贫,为什么要一推了之呢?2020年全国扶贫“一个不能少”,本来就是一项艰巨任务。在当下这个节点,倘若一批城市跟着北京搞开了清退、腾退农民工,出现一批新的致贫人口,他们又来不及列入精准扶贫的名册之中,那可如何是好?

  安全隐患当然要重视,但对潜在危险要有八九不离十的估计,措施得当才能见效。纽约每年有2.5万起投诉违法改建出租的案子,市政怎么也处理不过来。布隆伯格当市长的时候,启用一个叫麦克•弗劳尔(Mike Flower)的检察官,组建起一个只有5个年轻人的精干团队,用大数据的办法,把90万栋纽约楼宇与19个行政部门的数据打通,定时排出一个灾难发生概率的序列,然后集中处理最前面5%的案子,结果大幅减少纽约火灾,也减少消防人员伤亡。这个经验,北京不妨参考。

  更深层次的问题是权利发育和守信习惯的培养。京郊工业大院和城内沿街商业,多少年前是政府鼓励提倡的。发生新问题固然要面对、要解决,但请一定顾及前因后果,因为对老百姓来说,不论这一届还是上一届,都是共产党政府,也只有一个共产党政府,不可以新官不理旧账。

  (作者为北京大学国家发展研究院教授,本文为作者在国发院部分教授自发闭门讨论时的发言,文字经本人修订)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘明晖
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