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【争鸣】如何分析“土地财政”

2018年03月09日 10:29 来源于 财新网
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对“土地财政”的讨论不应停留在观点对错的争论上,而是要深入到不同观点所依托的理论上,从而将这次讨论当成一次提升中国经济学理论的宝贵契机
任何外部性都可以视作一种公共产品。同任何产品一样,公共产品一定是被有目的的发现、制造和利用的,一定有生产者和消费者,一定要符合正的剩余和利润最大化法则。图/视觉中国

  文︱赵燕菁

  厦门大学经济学院教授

  拙文《土地财政: 历史、逻辑与抉择》2014年发表后,如我所料引来大量批评,维持高热达数年之久。但在批评文章中,有学术价值的却寥寥无几。路乾不久前写的批评文章《“土地财政”是伟大的制度创新吗?——兼与赵燕菁商榷》(以下简称“路文”)就是这不多的几篇之一。对这篇文章的回复,有助于解释为什么如此显著的经济成功,在主流经济学里却得不到有效的解释。正如凯恩斯所言“生活在现实中的人,通常自认为能够完全免除于知识的影响,其实往往都还是某些已故经济学家的奴隶。”如果我们不能从理论上对错误加以清除,在思考其他经济现象时,也依然会成为过时经济思想的奴隶。

  1.土地价值的来源

  路文在一开始,就质疑我提出的“城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影。”来自于“古典经济学中的生产要素价值论(或生产成本价值论),即生产要素的投入是价值的来源。”

  来源于“公共服务”和来源于“公共服务的投入”有本质的差别。古典经济学对农业土地的“级差地租”有过透彻的描述,但是用“肥力”、“区位”、“气候”等自然禀赋很难解释城市土地价值的来源。虽然劳动价值论将劳动力投入作为地租的主要构成,但这就像电话的价值源于通讯功能而不是来源于生产电话“投入的要素”一样,投入本身并不能保证产生价值。

  现代经济学则是用马歇尔的“外部性”(externality)来解释城市的形成和土地价值的来源。在现代经济理论看来,城市自发的集聚带来正的外部性(positive externality)。按照这一观点,城市土地价值不是被有意识生产的,城市土地的价值是自发市场行为无数外部性带来的加总的随机结果(agglomeration economic)。是“自发的秩序”(spontaneously order)而不是有目的的人类行为,赋予城市土地价值。

  正是这一范式,使得城市活动无法纳入“供给-需求”的范式展开规范研究。像“土地财政”这样的城市的制度,更是在空间分析中消失了。现代城市经济学更像是“空间力学”,用数学模型里的城市模拟真实世界的城市,成为学科自娱自乐的游戏,城市研究也因此被引入歧途。

  而我提出的土地价值来源公共产品(public goods)与上述范式都不同。在我看来,任何外部性都可以视作一种公共产品。同任何产品一样,公共产品一定是被有目的的发现、制造和利用的,一定有生产者和消费者,一定要符合正的剩余和利润最大化法则。

  想象一个叫做“公园”的产品,建设成本需要100元,使用公园的人愿意付出的最高价格是1000元。如果门票收入是500元,公园的提供者获得利润400元,价值500元免费“剩余”,就外溢成为“公共产品”,体现在周边土地的地价里,这就是土地价值的来源。

  显然,这和路文所说的“赵文中主要指城市建设中的资本投入”是不同的。在我的分析框架下,公共服务价值并不等于要素投入的多寡。假设公园的建设成本还是100元,使用者愿意付的最高价格是90元,这个产品的利润就是负的,更谈不上创造外溢的公共产品。路文所说的“中西部有许多‘鬼城’空城,并不缺乏开阔宽大的道路、美轮美奂的音乐馆、漂亮而整齐的公园,但唯独缺乏人气。在这些城市,政府的公共品投入,并没有带来土地价值的提升”正是公共产品投入高于其所创造价值的场景。

  针对我提出的“一旦原始资本(基础设施)积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。” 路文用“如果投资巨大,不但创造不了资本和收入,还会带来巨大的债务”这样假设性的结果进行反驳,本身就是缺乏对“市场”的理解。

  市场经济从来不保证投资一定成功,如果因此指责当前许多中西部城市所积累的大量债务,原因正是这个错误的城市发展观念,实际上等于否定了一切真正的市场竞争。公共产品同任何产品一样,即可能投资成功,也可能投资失败。

  完全竞争是现代经济学的基石。路文得出这样的结论,正是这一过时理论的逻辑延伸。而早在上个世纪40年代,哈耶克就指出:“在被所谓的‘完全竞争’控制的市场上,还有多少在日常生活中适合于这种目的的手段可供销售者利用呢?我相信答案确实是‘没有’。 ”

  事实上,当年的计划者拒绝市场经济,用的就是同样的理由。尽管过去三十年中国城市和其他市场经济国家一样,在投资上远非十全十美,但给社会带来的总体福利仍然超过历史上其它时代之和。这就是“市场”的力量——即使有无数的“失败”也比计划更成功。

  现实中,产品的价值乃至外溢“公共产品”部分的多少,是通过更复杂的市场机制形成。我在《学术月刊》上发表过一篇文章“范式转变:从均衡到竞争”,描述了“供不应求”和“供大于求”条件下的定价方式。按照这个竞争范式,城市公共服务完全可以以竞争方式由市场提供。

  所谓公共产品,其实就那些通过空间定价效率更高的服务产品。一旦把空间引入竞争,就可以发现公共服务根本不可能像新古典那样构成“垄断”,政府之间像企业一样,通过空间竞争在市场上提供公共服务。这一竞争可能虽然最早由美国经济学家Tiebout最早提出,但在“土地财政”下的中国地方政府间体现得更加淋漓尽致。

  这一观点因被张五常概括为“县域竞争”而为学界所认知。我在2007年的一篇文章《对地方政府行为的另一种解释》中,就提出了“财政联邦制”下的政府(特别是拥有土地收益权的地方政府)可以像“企业”一样竞争。我将这类相互具有替代性的产品之间的竞争,定义为“哈耶克竞争”。

  正是在哈耶克-霍特林的竞争模型里引入了空间要素,政府的市场角色才能被正确观察和描述。而路文所依凭的新古典经济学,由于无法解释公共服务竞争性供给的机制,只得将公共产品供给装到“市场失灵”的黑箱里。在我的框架里,政府就是公共服务的主要供给者。土地财政在中国就是地方政府融资的“资本市场”。丝毫不亚于当年荷兰的股票市场、英国的中央银行和美国的国债这样伟大的制度创新。

  路文以为我的理论基础是“生产要素价值论”,其实我在该文依据的是完全另一套增长理论——两阶段增长理论。我认为“计划经济”在本质上是“通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式”,“在计划经济条件下,经济被分为农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的‘剪刀差’,不断将农业的积累转移到工业部门。”

  计划经济的失败,不是“工业化耗尽了计划经济积累的资本”,而是计划经济是通过“过去的剩余”弥补资本缺口,这种模式必然导致“中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累”。改革开放的成功在于用“未来的收益”完成资本的积累。而“土地财政”正是汲取“未来收益”的关键一步。

  2.城市化与土地财政的因果关系

  路文对我的另一个批评也很有代表性:“赵文颠倒了土地增值与城市快速发展的因果关系。并非因为土地财政提供了基础设施,城市发展才快,而是因为人们对未来有良好的预期,企业和人才才会来到这座城市,为逐渐升值的房价埋单,地方政府建设基础设施的投入也才有回报。先有经济活动,才有地价的上升和公共服务的完善”。这个仍然是源于城市是自发经济活动外部性加总的理论谬误。

  因果关系并非单一和单向的,而具有双向性和循环性,将因果关系提取到一个单向的、有限的时间段中进行孤立研究是缺乏意义的。由于因果关系具有相互转化的可能,因此事件之间往往互为原因和结果,所以符合实际情况的因果关系应该是非线性的。路乾所阐述的城市化与土地财政的因果关系比较明显地呈现出单向线形因果。

  在现代经济学看来,城市压根儿就没有“生产者”,城市就是无数商业追求正的外部性的自发结果。路文的说法就好比说道路(基础设施)建设是因为人们对汽车有良好预期,并为过路费买单,道路才被提供一样。这个先后次序对于我提出的观点没有任何反驳。你不能因为通讯的需求比苹果先出现,就否定苹果手机带动了通讯的发展。

  路文所举的深圳的例子,恰好是证明基础设施先于城市其他经济活动的实际例证。成立特区时,中央只给了1.5亿元的开办费,以后没有新的投入。开创初期,深圳建设举步维艰,创业者被迫把土地启动资本的主要来源。

  1979年3月,骆锦星从惠阳地区工交计委办公室副主任任上调职深圳担任深圳市房管局副局长。征得时任省委书记任仲夷的许可后,骆锦星选择了通过贸易补偿,获取地产开发的资金——港商刘天就出钱,特区政府出地,建房子在香港卖,收入深圳政府和刘天就85:15开。

  为了吸引本地购房者,允许“一次性付款9.5折,提供购房入户,每家配备3个户口名额”, 价格上还比香港便宜一半。这一政策刺激了内地有亲戚的港人购房欲望,结果楼盘一次性售罄。中国第一个商品房小区——东湖丽苑出现了。所得收入建设了两个小区,240套,总计超过2万平方米的房子,作为科级以上干部的宿舍。

  这就是最早的“土地财政”的雏形。骆锦星后来回忆说:“东湖丽苑是土地商品化的体现,开土地有偿使用的先河。”此后,很多香港房地产开发商来深圳要求合作。深圳意识到了土地的价值,翠竹苑、湖滨新村、翠华花园、友谊大厦等相继破土奠基。

  深圳经济特区从罗湖启动,规划建设一个0.8平方公里、后来扩到1.1平方公里的区。按当时造价至少需要3亿资金,国家只给了3000万贷款,其他必须自己解决。作为罗湖开发指挥部副指挥长的骆锦星,提出一平方米收取土地使用费5000元,外商独资进行建设。合同签订后要交50%,剩余的款项在卖楼花时全部交齐。后来租出去的5块地,收回5亿多元。

  骆锦星的故事显示,依靠土地收益从一开始就是深圳建设的最主要财源。也证明了我在文章中的判断——“中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’”——所言非虚。路文所讲的港商张子弥投资东莞的故事,根本不能用来否定我的观点——这就像你把福特汽车的成功故事讲得再好,也不能用来证明高速公路对改善交通无用一样。

  路文在解释“华为、腾讯、中兴、大疆、顺丰等在深圳的崛起”时,问:“为什么其他基础设施同样良好的内陆城市,却难以产生这些企业?没有创造这些企业?”。他的结论不是“土地财政提供了基础设施”,而是“毗邻香港的优势,为其聚集了产业和人才”才是深圳能够创造这些企业的真正原因。

  但在我看来,深圳之所以比其他同时起步的特区表现更好,乃是因为深圳最先发现了“土地财政”融资的功能。由于毗邻香港,深圳地价里包含着香港公共服务外溢出来的价值。如果以同样价格供给工业土地,显然深圳土地包含的公共服务价值更高。商业用地出让因香港外溢服务获得较高价值,也使政府可以比别的城市更多地补贴企业(以“减税”、“免税”的方式),从而在招商引资的竞争中获得更多优势。

  深圳之所以领先,是因为它的这个独特的区位优势,是其他城市所没有的。同样重要的是,“香港优势”只有在“土地财政”的游戏里,才能转化为真正的优势。从“土地财政”角度不仅可以回答路文提出的问题,而且还可以进一步回答“为何深圳‘土地财政’制度之前,同样靠近香港却难以产生这样的企业?”

  对政府角色根深蒂固的怀疑,深藏在现代经济学的底层。在经济学的框架里,政府是作为市场的对立面而存在的。正因如此,任何政府推动市场的行为都必须在解释经济增长中被排除掉。政府的失败(比如局部的“鬼城”)不会被承认是市场竞争的正常结果,而是拿来作为否定政府行为的证据。

  路文对“土地财政”的偏见,源自于其理论的偏见。在我的框架里——这个框架延续了诺斯-奥尔森-蒂伯特非主流的经济学传统——政府就是一个经营“公共产品”的企业。既然是企业,政府就是市场的一部分而非对立面。土地财政就是中国城市政府创造的“商业模式”。

  路文认为“不是土地财政支持了城市化,而是经济主体对城市化的高预期收益支持了土地财政。”但路文没有解释“经济主体”为什么对城市化有高预期?事实是,没有土地财政解决了融资的问题,“经济主体”根本不会有什么高预期。路文一味坚持“车”先于“路”无非就是想维护市场无需政府的理论假设。这反过来也说明了主流经济学的贫困。

  3.城市化与土地公有制的关系

  针对我提出,土地财政比税收更有效率。原因是:“在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。”路文批评道“赵文的逻辑与事实不符”。第一,“地方政府未必能从土地垄断中盈利。如前文所述,土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果,公共服务的提升并不必然带来土地增值。事实是,扣除城市建设开发和对农民的征地补偿,地方政府并不盈利。”第二,“地方政府对土地市场与规划权的垄断,极大地增加地方债务违约风险。”

  先来看第一点,我们已经证明“土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果”是现代经济学的经典错误。正是这个错误,使得公共服务成为市场分析的盲区。 在《A Pure Theory of Local Expenditures》这篇著名的论文中,蒂伯特就发现“如同私人空间经济的一般均衡解一样,如果偏好和资源禀赋既定,这个解就是最优的,而且可解”。这意味着公共产品和私人产品一样可以由市场提供。而我的分析,正是继承了蒂伯特模型的对新古典公共产品理论的颠覆,只要公共产品是市场提供的,就一定有“生产者-消费者”,这个生产者,就是政府。

  按照这个逻辑,城市的土地增值就不是“人口和产业聚集所增加的需求的结果”,而是同任何商品一样,是有人有目的生产的。理解这一点,才能接受土地增值来自于公共服务,才能理解“公共服务必定带来土地的升值”,也才不会坚持“土地增值是人口和产业聚集所增加的需求的结果”这种过时的概念。

  路文多处提到:“地方政府未必能从土地垄断中盈利”、“土地财政并非总会成功”。这就好像说“企业未必能从股票市场中盈利”、“企业上市未必总会成功”一样,构不成对土地垄断的反驳。任何商业模式都不能保证一定盈利。政府是企业,就意味着有亏有盈。

  在市场经济条件下,土地垄断是否能盈利,取决于其提供的公共服务产品,能否在与其它公共服务提供者的产品竞争中胜出。以垄断一级土地市场为特征“土地财政”,只是一种帮助政府提供公共服务的金融工具,本身并不能决定政府必定盈利。

  路文的第二批评“地方政府对土地市场与规划权的垄断,极大地增加地方债务违约风险”,犯的是同样的错误。因为你同样可以说股票市场“极大地增加企业债务违约风险”,但并不能因此否定股票市场。“土地财政”本身就是融资工具,目的就是增加地方政府债务。是债务就有违约风险,没有风险,也就没有收益。

  在此还有必要对“债务”是好是坏,做一个回答。几年前,我在答马光远博士批评的一篇文章中,就回答过这个问题。当时,马光远和路文一样,历数“土地财政“导致地方政府负债累累:“一方面是卖地收入的暴增,另一方面却是地方债务的日益沉重。”,“到2011年末地方融资平台负债将会高达12万亿元,地方政府债务总额将至15万亿元”,地方政府“在无地可卖的情况下,只能走向名义上的破产财政。”

  这类批评“看似直观,但却一点也不‘专业’”,我当时对马光远博士的回答,可以原封不动地用来回答路文:

  在金融不发达的时代,基础设施建设的规模,完全取决于“过去”劳动剩余的积累。但如果借助金融体系,则可以抵押“未来”的收益。这就是为什么发达国家政府出现了这么多次金融危机,闯了这么大的祸,负的债要远比中国地方政府多,却没有一个国家干脆立法,禁止政府融资,以防“走向名义上的破产财政”。

  计划经济时代,政府财政虽然没有破产,但基础设施却“欠账累累”。可以说,“负债”是现代经济的主要特征,负债越多,表明政府信用越好。陈志武先生(2009)比较过历史上东方国家和西方国家的政府,发现前者积累了大量的财富,后者则是负债累累,但发展下来,却是后者远比前者速度更快、质量更好。

  的确,政府负债会出现财政危机,甚至破产,但这就如同开车会增加交通事故一样,我们不能用放弃开车来解决开车带来的问题。同样,我们也不能用不借债,来防止融资的风险。土地财政本质上也是一种融资模式,它极大地扩张了地方政府的信用,盘活了“未来”的资产,增加了政府的负债能力。

  在城市化的初期,资金短缺需要融资是普遍规律。诺贝尔奖金获得者刘易斯在《国际经济秩序的演进》(The Evolution of the International Economic Order)中发现:“城市人口每年增长速度低于3%的国家(法国1.0%,英国1.8 %,德国2.5%)给别的国家贷款,城市人口每年增长超过3%的国家(澳大利亚3.5%,美国3.7%,加拿大3.9%,阿根廷5.3%)向别国贷款。”而中国在城市化高速发展过程中,通过土地财政实现了大规模融资,避免了向国外大规模举债。在我看来,这不仅不是土地财政的问题,恰恰是土地财政成功。只要看看其他国家地方政府在我国同样人均经济水平时的基础设施,就可以知道土地财政对于中国前所未有高速城市化所作出的巨大贡献。

  有强大的信用才能有资格“负债”。负债高反过来也可以证明信用好。“土地财政”就是帮助地方政府创造信用的工具。至于“债务”使用的是否合理?是否盈利?那不是工具的问题,而是如何使用工具的问题。

  那么问题来了,既然其他国家通过税收财政也实现了高负债能力,为什么我们一定要创造“土地财政”这个工具?这就涉及到制度经济学的一个重要概念“路径依赖”。所谓路径依赖就是任何制度的创新,都不是从零开始。中国改革开放的路径选择,取决于改革初期的起始条件。

  1949年,中国也可以选择两条不同的发展路径:第一,美国的基于货币分工的市场经济;第二,苏联的基于权利分配的计划经济。走美国的路就要像汉密尔顿那样通过税收制度建立国家信用,从而为市场提供不可缺少的公共产品——货币。但由于地缘政治等各种原因,中国选择了苏联的计划经济分工模式。

  当邓小平启动市场化改革时,中国已经不存在1949年时的制度选择的可能(苏联解体后,俄罗斯企图从零开始转型的实践被证明是一场灾难)。中国只能从计划经济这个初始条件开始向市场经济转型。1984年,世界银行提交给中国的一个报告,曾推荐中国城市化依靠“市政债”融资。但在当初几乎没有税收制度的环境下,不说发行“市政债”完全没有可能;就算有,其融资能力对中国巨大的改革需求而言,也只能是杯水车薪。

  但是“计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造了条件。”也就是说中国改革初期虽然缺少税收财政的条件,但却具有土地财政的条件。这就是为什么中国没有完全采纳世界银行的建议,而是根据自身的初始条件,发现了一个更适合自己的工具。这也是为什么其他国家(比如印度)无法仿效中国经验的主要原因。正是在这个语境里,我们说“土地财政”是一个伟大的制度创新。

  学术研究最怕的就是陷入价值判断的盲区。现代经济学经常被教条化。比如,认为私有制一定比公有制“好”,市场一定比政府“好”。初始制度无所谓好坏,关键是能否找到适合这一制度的“玩法”(rule of the game)。身材高的,就参加篮球比赛;身材矮的,就参加乒乓球。给任何一种制度贴上价值标签,就是给学术研究自设盲区。

  比如,路文认为“赵文混淆了所有权与产权。……要获得土地的外溢收入,不需要土地国有化,只要通过租赁合约获得土地或其上房屋的使用权,就可以享受公共服务的改善所带来的外溢收入。如果政府要获得基础设施建设的外溢收入,可以租用农民的土地,而不必把农村的土地国有化。在各地基层的实践中,不乏政府以租代征获得土地使用权用于修路等其他建设的案例。这些实践表明,建设城市,获得投资的外溢收入,不需要获得土地所有权。”

  正如我前面提到,任何服务只要其收费小于其价值,都会以“正的外部性”形式漏失为公共服务。回收这部分漏失的最好办法,就是对因公共服务升值的土地征税。这就是发达国家“财产税”的由来。但正如发达国家实践中所遇到的那样,直接税征收难度非常大。由于公共产品难以“显示偏好”,导致定价(税率)困难。为征税量身定制的“民主”制度,使得“集体行动”的困难成为所有民主国家的痼疾。

  “土地财政”由于土地国有化,使公共服务(比如道路)外溢出来的价值,完全体现在地价里,从而避免了征税的困难。路文所说的“政府以租代征获得土地使用权用于修路等其他建设的案例”也许可以获得建设基础设施的用地,但在财产税缺失的条件下,“获得基础设施建设的外溢收入”却根本不可能。

  出于对“私有”、“民营”的偏好,路文在列举了他所喜爱的“民营城市”的例子(比如成都市双流区蛟龙港)来证明,城市并非一定要由政府来建。的确,北美很多城市都是民间开发和运营的。早在1990年代,温州和珠三角就出现了“民营城市”的模式。在我看来,政府就是提供公共产品(服务)的企业,它既可以是国企,也可以是民企。比如居民小区的物业管理公司,本质上就与政府无异。

  不要小看这一“政府”的定义,它彻底颠覆了主流经济学的“政府-市场”分析范式。按照这个范式,发端于北美的“公民自治”也被视作公共服务供给的一种形式。这就意味着在现代市场经济里,其实政府无所不在。传统经济学向往的“小政府,大社会”式的市场经济,根本就不存在。追求经济制度的效率不是要考虑“政府多一点还是少一点”,而是要比较哪种政府形式供给公共服务效率最高。

  “土地财政”的融资模式,是改革初始条件唯一可供选择的城市化途径。即使路文举的“民营城市”的例子(比如成都蛟龙新区),也必须直接或间接通过“土地财政”获得融资。“民营城市”不是什么新发现。1984年任温州龙港镇委书记陈定模,通过土地有偿使用和梯度移民的办法,将原来的小渔村成为了中国第一座农民城。研究表明,农民建城依赖的依然是“土地财政”。这也从另一方面证明了“土地财政”在中国城市化中意义。

  采用“土地财政”的融资模式,是中国处在改革开放初始条件下,唯一可选的城市化途径。即使路文举的“民营城市”的例子,也必须直接或间接通过“土地财政”获得融资。那么为什么中国“官营”的城市要远远多于“民营”的城市?根本原因仍在于中国改革的初始条件——八二宪法规定城市土地属于国家所有,使得政府更有条件利用土地市场为城市基础设施融资。这一初始条件,使得“官营的政府”一开始就比“民营的政府”拥有压倒性的优势。

  4. 土地财政与信用

  “土地财政”的资本属性,是路文和我的另一个主要分歧。路文认为:“土地和住房之所以能成为银行抵押贷款的一种资产,并非是因为具有天然的信用,而是因为这是一种降低借贷双方交易费用的工具。”

  资产的价值乃是未来收益的贴现,土地及其附着其上的不动产也是如此,其价值来自于未来收益(租金)的贴现。不能带来未来收益的土地,面积多大也没有价值。没有价值的土地,就没有信用,也就不可能作为“降低借贷双方交易费用的工具”。

  我从来不认为土地具有“天然的信用”。土地的信用来自于附着其上的公共服务给土地带来的现金流(租金)。如果如路文所说:“土地之所以能成为银行借贷的抵押资产,是因为土地是一种耐用品,不容易耗损,其性质容易量度,数量庞大且可分割”,那么沙漠是否也可以成为银行抵押的资产?荒山是否也可以用来降低交易成本?显然,只有能带来现金流的城市土地,才具有信用。而信用最主要的功能之一,就是用来降低交易成本。

  正是不理解城市土地信用的来源,路文认为:“农村土地没有变成银行贷款的抵押资产,并非是因为在物理性质上与城市土地有什么区别,而是因为法律不允许农村土地作为抵押资产。”在我看来,城市土地和农村土地的最大差别,是有没有外溢的公共服务,而不是因为“法律不允许”。

  由于农地收益流极低,因此农地作为信用基本没有太大价值,自然无法用来抵押。路文所说的“法律不允许”抵押的农地,乃是城市周边的郊区土地。由于靠近城市,这些农地附着了大量的城市外溢公共服务。如果法律不允许这些土地改变用途,其抵押一样值不了多少钱。

  所以,我绝不是像路文所说是:“观察到了城市土地作为融资工具,就臆断认为土地只有在国有化后才能作为融资工具,从而完全忽视了法律对农村土地产权的限制。”而是认为公共服务是城市土地价值的来源,这才是我们观点分歧的原点。

  路文认为:“如果农村土地可以入市,银行一样可以授予抵押贷款,集体土地上同样可以建设城市。”没错,现在城市新区都是在以前的集体农地上建设的,关键的分歧点在于谁投资。如果是农民投资,土地转变为城市土地,自然可以抵押贷款(如路文所举的成都双流蛟龙港)。但是,在现有的宪法框架下,城市土地归政府所有,使得政府垄断一级市场,城市的基础设施大部分是政府建的。“拥有产权意味着这些土地所有者即使袖手旁观,但仍能获得土地升值带来的利润。”如果允许郊区土地按照城市用途抵押,就等于政府公共服务收益的流失,基础设施的成本就无法收回。

  当然路文可以说为什么不能允许农民拥有和城市政府一样的权利?实践表明,农民通过自发集体行动大规模建设城市的可能性如果不能说完全没有,其规模也必定有限。如果城市公共服务由私人开发商提供,一样需要先征地。只要有征地,公共服务外溢一样会导致成本无法回收。美国迪斯尼乐园为了防止成本外溢,提前将周边大面积土地一并征下,就是一个实例。

  所谓“违章建筑”本质就是土地“自由入市”。几年前,纽约布鲁克林区有一户人家在自家三层楼房边增建了一个两层小楼,被市规划局要求限期拆除,房主不听劝告,被告上法院。法院三次下令要求房主在30天内拆掉违章建筑未果后,市政府掏了几千美元请一家建筑公司将违章小楼拆掉并将垃圾运走。房主则被罚款5万美元、监禁60天。相比中国的巨大的“城中村”,同样是违章,美国的规划管制其实要比中国严格得多。

  路文大概也感觉到很难完全否定土地信用,于是退一步“即使我们在理论上接受赵文的信用观念,土地财政也在过度透支政府的信用。出于任期和追求政绩等原因,地方政府依靠土地抵押,借新债还旧债,致使债务越来越大,一旦政府违约,政府信用随即变为负值,更不利于城市的长期融资。”

  路文在这里犯的是和前面一样的错误。“土地财政”只是融资的工具,就算被用来透支信用、追求政绩、用新债还旧债,甚至违约等,也都是使用工具的问题。在债务市场,美国政府也透支信用增加福利讨好选民、美联储也会新债还旧债(“扭曲操作”),但你不能说这是债务市场本身有问题。说到底,债市也只是个工具。

  路文说:“赵文观点的实质是货币信用论(Innes,2004)。该理论认为,信用创造了货币,信用就是货币。”实际上,熊彼特(1954)也意识到“贷款创造存款”这一现代货币现象,并将这一思想上溯到更早的约翰·劳(尽管信用币全面取代商品货币要等到布雷顿森林体系解体之后)。孙国峰2001年的经典论文中,将其进一步推广为“贷款创造货币”。英格兰银行Mcleay、Ladia、Tomas在《现代经济中的货币创造》(2018)也提出了类似的思想。这些金融学的最新进展,都为“土地财政”(通过信用)参与货币创造这一事实提供了经济学基础。

  路文不同意我的“在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的‘股票’ ”观点。认为:“政府建设城市的资金来自银行贷款,是一种债权融资。卖地收益只是一种还款来源。”这是对中国城市建设的机制缺乏基本的了解。

  中国地方政府的财政,基本上都是“吃饭财政”。财政结余用来抵押融资不能说完全没有,也是规模极少。为防止地方政府透支,国家规定,除少数试点城市外,地方政府无权发行地方债。现在所谓的地方债,除了部分中央转贷的,都是通过所谓的“融资平台”贷款,而“融资平台”的信用绝大多数来自土地。

  可以说,中国地方政府“土地财政”的直接融资模式,要比世界银行推荐的债务融资效率高得多。一旦出现危机,这两种融资模式的差异就会显示出来——间接融资的发债模式,马上就会因为无力还贷出现违约;土地融资只需把抵押土地交给债权人就不会出现违约(当然地价可能低于债务)。

  不要看那些通过投资住宅“入股”城市的人,在房地产市场繁荣时赚得盆满钵满,一旦房价下跌,政府并不会对其投资损失进行补偿。这和通过银行间接融资的债务模式完全不同。这也解释了中国城市在如此激进的投资下,何以保持了比成熟的市场国家低得多的地方政府违约。

  真正的问题是,为什么中国的城市的不动产市场具有资本市场的功能,而其他国家房地产市场的这一功能却弱得多?这还是要回到“土地财政”的制度特点。中国的土地市场没有财产税,使得不动产价值可以脱离现金流完全靠市场的估值进行定价。投资房地产和投资股票一样,不用考虑“持有成本”。想象一下,如果我们按照市值对资本市场征税,现在的股票市场还可以存在吗?也正是因为如此,现在那些开征财产税的建议,打击的正是中国经济增长的信用基石“土地财政”。

  路文对我提出的“‘土地财政’为人民币定了一个‘锚’,土地成为货币基准,当货币增发而土地房屋增值时,其他商品的通货膨胀率就不会提高。”很不理解,认为“货币去了开发商那里,投入下次开发,重新回到市场上。藉由信用创造而增加的货币数量,怎么不会带来通胀?”

  别说路文不理解,很多经济学家也不理解。为什么今天无论美国、日本、欧洲还是中国,创造的货币远远超过历史上任何时期,为甚通货膨胀反而消失了?对此,我的解释是,今天的货币是信用货币,货币的“锚”是各种信用,这和过去以实物商品(包括贵金属)为“锚”的货币完全不同。只要信用增加与货币增加同步,通货膨胀就不会出现。如果信用消失,货币就会减少,危机的形态就一定是通缩。

  我的判断未必正确,但却可以解释当前的经济现象,并且可以得出被否证、被检验的推论。你可以不接受我的分析工具,但你能找到更好的工具吗?现在货币理论乃至宏观经济学都处于深刻的危机之中。路文之所以觉得我的推论“逻辑跳跃让人不知所云。”就是由于其仍然抱残守缺,笃信主流经济理论。

  路文认为“货币向土地市场涌动,推高土地与住房价格,更可能是因为其他资产的回报率低,货币流向收益更高的资产。在经济下行、制造业利润下降、证券市场回报率低的情况下,货币自然会涌向住房和土地市场。地方政府对土地市场的垄断加剧了货币向土地和住房的流动和价格的上涨。”这正是传统货币理论的典型解释。这个理论根本没有意识到“今天的货币”和“历史上的货币”已经是完全不同的两种货币。不知道货币不是“涌向住房和土地市场”,货币本身就是“住房和土地市场”生成的这一事实。正是按照这个思路,过去十年出台的一系列房地产政策,没有一个达到预期效果。至于路文开出的诊断“地方政府对土地市场的垄断加剧了货币向土地和住房的流动和价格的上涨。”更是主流经济学凡问题都拿政府说事的“傻瓜处方”。它解释不了没有政府对土地市场垄断的美国为何住房和土地价格也保持了上百年的持续上升。

  路文不同意“‘土地财政’造成了城市房地产价格高”的观点,认为“城市房价高的因素有很多,包括科技进步、人口聚集、货币流向、大城市的人口政策等多种因素。无法简单地断定,房价高仅仅是因为‘土地财政’”。这实际上是两个不同维度的问题。你可以说导致股票市场繁荣的因素有很多,但不能说某个因素和股票市场的繁荣无关。

  想象一下,如果中国的房地产市场也要交财产税,那么当房价暴涨时,很多人就会没有足够的现金流收入持有房地产,到时只能抛售。这时房地产市场的价格还会有现在这么高吗?资本市场的最大特点(也是其最大问题),就是当前收益与真实的现金流脱钩。至于如何解决这个问题,是另一篇文章需要讨论的,但在解决问题之前,你首先要知道其机理。

  我在文章里没有敢说的是,今天经济的巨大繁荣,很大程度上是建立的巨大的货币创造之上的。而这些货币的创造离不开信用的创造。当大家在争相恐后批判泡沫时,其实也在享受资产泡沫带来的好处。没有这些泡沫,中国前所未有的基于货币的分工顷刻间就会烟消云散。

  5. 美国的“土地财政”

  路文不同意我所说的“‘土地财政’并非中国专利。从建国至1862年的近百年间,美国联邦政府依靠的也是‘土地财政’。”认为我的描述“对美国的历史介绍并不清楚”,中美两个经济的“路径依赖”不同,“土地财政”和中国的自然不同。否则,中国的“土地财政”也就算不上“伟大的制度创新”了。但这并不意味着美国在和中国类似的发展阶段没有“土地财政”的影子。

  就拿路文中举的例子,“1817年,纽约要修建伊利运河(Erie Canal)的做法是,向运河经过的县收取专门的‛运河税‘(canal tax)作为运河运营收益不足时,额外的政府债券还款来源。”这和中国使用过桥/路费作为桥梁和高速公路的建设投资的还款模式一样,在融资时,土地都扮演了重要角色。

  根据《新美国经济史》(阿塔克、帕塞尔,2009),运河建设的高潮期间(1816-1860)投资于美国运河的资金可能达到1.88亿美元。几乎3/4(1.365亿美元)来自国库。各州并没有靠征税来支付这些费用,而是从外国人那里借来了1.27亿美元。那么联邦政府的钱从哪里来?戈登给出了一个数字“政府土地办公室(General Land Office)在1832年的土地销售总额为250万美元,到1836年这一数字达到2500万元”。对比同一年联邦政府的收入达到了前所未有时的规模,也不过5080万美元(1837年就只有2490万美元了)。

  路文只注意到:“在1790年至1860年间,州政府与地方政府共投资超过4.25亿美元用于改进交通,而联邦政府只花费了0.54亿美元。”但却忽视了这些基础设施建设过程中的联邦政府的土地赠与政策。“从1827年开始,运河两岸5英里宽地带面积的一半被赠与给运河所在州。其它备用的土地,每块面积1平方英里,都留给联邦政府.……国会之所以将公地捐献出来鼓励、赞助和支持当地的内部改善,是因为国会预期运河附近剩余的公地会升值。”试想,如果周边的土地不是联邦政府的“公地”,运河带来的“正的外部性”联邦政府就得不到,其捐赠的动力也就会大打折扣。

  这一赠与的规模非常之大。“中西部各州因运河建设而收到的土地超过450万英亩,其中将近450万亩归印第安纳州,而俄亥俄州和密歇根州则分别得到120万英亩以上的联邦土地”。不仅运河,“国会这一立法为日后美国铁路建设过程中的土地赠与政策定下基调。”

  在中国城市化过程中,基础设施建设成本的最大头就是土地。各种的强拆和反抗事件不绝于途。正如路文所言“土地财政依赖于征地制度,依靠暴力强拆才能彻底实施。然而,暴力强拆具有较高的成本,带来了与农民的矛盾和大量上访事件,影响了社会秩序与政府信誉。”对比美国,我们不妨问一下,联邦政府的土地是怎么获得的?联邦政府原始土地获得是这样避开“暴力强拆”的?

  当我们批评中国政府垄断一级土地市场时,为什么不问一下美国联邦政府为何不把土地发给私人,然后由运河公司“公平”征地呢?这不也是垄断的土地一级市场吗?中国城市化的土地是从老百姓手中强征的,美国联邦政府的原始土地是怎么获得的?即使在1862年通过《宅地法》后这么多年,即使在对铁路、运河、公路、学校连续多年的巨额捐赠后,美国联邦政府所拥有的土地仍然高达国土总面积的32%(约2.64亿英亩)。

  任何城市化都不会是由原来的土地所有者“自发”地建设城市。一定是由一个主体(可以是私人、集体,也可以是政府)先将分散的私有土地集中(征用或掠夺),建设城市基础设施后,再私有化给城市土地所有者(通过不动产出售);而绝不可能直接从私人非城市土地,变为私人城市土地。

  而其中第一步——从分散的私人土地变为集中的、单一所有权的土地,其成本的高低——决定了城市化的快慢甚至成败。以八二宪法为依据,利用计划经济遗留下来初始条件,显著降低城市化第一步的成本,乃是中国“土地财政”成功的最大秘密。

  土地国有化必定效率低乃是主流经济学臆造出来的结论。新加坡在独立前,国有土地的数量约占国土总面积的60%左右,新加坡独立以后,国家通过强行征用,使国有土地达到 2006年的接近90%。而以色列国有土地更是高达93%,不仅城市土地,而且农村土地都是“国有的”,其余的大部分也是由地方政府所有。真正影响土地使用效率的,是实际制度的设计,而非字面上的“国有”还是“私有”。

  路文举了很多实例试图证明“州政府以土地收益作为抵押资产的贷款,导致了债务危机。”但却矢口不提当时没有以土地作为抵押的贷款也出现大规模违约。路文所举的几个例子,都是发生在美国第一次大萧条期间(1836-1843)期间:“在1842年,八个州和佛罗里达破产。”“1839年,莫里斯银行300万美元债务违约。”“至1841年,印第安纳州不但没有建成一条运河或铁路,还造成了1200万美元的违约(Wallis,2003)”。

  戈登描述当时的情景:“莫里斯运河股票的月初价格为每股96美元,在月末仅仅为每股80美元(到1841年,他几乎一文不值了)……当几个州政府试图为他们的债务进行再融资时,发现市场上根本没有人愿意购买他们的债券。”“到1937年初秋,全美90%的工厂关了门。”路文用这样极端时期的违约证明土地抵押融资有问题,是没有多少说服力的。

  我们真正应当从美国历史上历时最长的这次大萧条中学会的,恰恰是杰克逊1834年开始的激进的“去杠杆”(到1834年,杰克逊基本上已经清偿了所有的国债,这在美国的历史上是第一次),特别是对土地市场投机的沉重打击。1836年,杰克逊趁国会休会,于7月11日签署行政命令,要求“除极个别情况外,8月15日以后购买土地都必须用金币或银币支付。”这实际等于废除了信用货币(银行券)和贵金属并行的货币制度。

  “由于对铸币需求的激增,银行券的持有者开始要求用银行券换取金银币,银行为了筹集急需的钱,不得不尽快收回贷款”,结果导致原来由信用生成的货币迅速从市场上消失。流动性不足导致了分工链条的缩短,大规模倒闭、失业随之迅速蔓延。其结果跟前面货币理论所预言的一样,信用的崩溃必会导致通缩。

  正像菲利普•霍恩当时在日记里写的:“在投机狂热的日子里我们曾听说过的那些巨大财富,在4月的阳光到来之前,就像冰雪一样融化得无影无踪。没有人可以逃出这场劫难,我们终将一无所有,只有那些债务很少或根本没有债务的人才是真正的幸福者。”路文所说的土地抵押债务违约,只不过是整体信用崩溃的一部分。

  今天,我们处在和当年美国类似的发展阶段,遇到的是类似的场景。如果我们不能深刻理解“土地财政”对中国经济的深刻影响,不能理解货币在经济增长中扮演的真是角色,就随时可能犯下杰克逊在1937年所犯下的大错。路文本身就证明这一担忧绝非杞人忧天。

  6.“先租后售”保障房

  路文最后对我的批评是我建议的“建设广覆盖的、‘先租后售’的保障房。”

  首先,路文认为:“这个建议无视住房是一种高风险且交易费用较高的资产,其价格可以涨也可以跌。财富差距只在房价上涨时扩大,一旦房价下跌,大量房屋投资者的财富缩水,财富差距又会缩小。鼓励所有人买房,是一种不负责任的投资建议。”路文还是在用单一住房市场来思考“先租后售”保障房的政策效果,根本没有理解这一政策背后的经济含义。

  按照我的建议,“先租后售”保障房根本就不同于目前的商品房市场交叉,是为“住”的功能设计的,与路所说“投资建议”没有关系。现在没房的居民实际上都是在“租”房住,我的建议是将这样的租金积累起来作为“储蓄”,一定年限后,再通过“售”返还购房者,从而一举解决居住和分享财富增长两大功能。

  路文的第二个批评是“住房问题,在北上广深等一线城市最为突出,在个别二线城市逐渐抬头,在广大三四线城市,房价问题并不严重,在农村地区更是有大量闲置的房屋。在三四线城市和农村地区,哪里有赵文所认为的那样严重?哪里有建设广泛的保障房的内在动力?”

  首先,保障房是按需建设,同城市就业挂钩。没有就业,城市不扩张,自然就没有建设的需求。在我的建议里,从未将住房数量“认为的那样严重”——住房问题严重的城市多建,不严重的城市少建,没动力的城市不建。我认为“严重”的,是单一商品房市场带来的财富再分配问题。建设广泛保障房的动力,不是来自于数量的不足,而是结构的偏差。

  至于说农村有多少闲置房屋,纯属无稽之谈。房屋的价值取决于公共服务,农村没有公共服务,再多闲置房也没有价值。离开“区位”讨论“规模”没有任何政策意义。

  我猜路文可能是想说泛滥于城市郊区的“城中村”、“小产权”等违章建筑。但恰恰是不允许其公开买卖交易,才把这些住房“逼到”租赁市场,这些住房实际上现在就是起到“住”的功能。一旦允许其入市,这些物业立刻就会变成“炒”的房子,结果不是拉高城市的居住成本,就是摧毁商品房市场,导致信用崩溃,甚至触发金融危机。

  路文的第三个批评是“广覆盖的保障房依然会带来社会不公。即使人手一套、面积等同,保障房仍然会因为区位、楼层等因素而有所不同,无法做到对所有人一视同仁。广覆盖的保障房仅能做到数量上的平等,但无法在质量上平等,更由于缺乏有效的甄别机制,造成巨大的社会不公和矛盾。”

  绝对的平均是没有的,在不同的城市购房如同买不同的股票,谁也不能保证今后这些股票价格一定相等。这一制度所能保证的是每一个人都有投资城市的机会。有效的机制就是市场,只要有自由的选择,社会再分配就会趋向于均等。可能在资本家内部也会有贫富差距,但这样的差距总会小于有产者和无产者之间的贫富差距。有没有资产的本质,是有没有参与社会财富再分配的权利。

  路文批评说:“建设广覆盖的保障房,需要解决资金来源的问题。如果继续依靠土地财政,只会带来更严重的地方债务。”其实“先租后售”恰恰解决的是这一难题。如果“只租”的确会产生路文所说的这个问题。事实上,改革开放之前的住房制度之所以难以为继,就是因为这个原因。但如果允许“后售”,保障房自身就具有了抵押功能。由于市场价一定会高于住房成本,“先租后售”的保障房就一定是优质的抵押品,其建设也就无需借助“土地财政”,更不会带来任何地方债务。

  “先租后售”之所以可以解决自身的融资,是因为其信用来源与“土地财政”完全不同。土地市场的信用,是来自城市公共服务带来的租金,地价就是租金的贴现;而“先租后售”的信用,则来自购房者的“劳动力”的贴现。

  在没有“先租后售”制度前,进城打工者的信用等级很差,无法通过抵押自身劳动力在银行系统融资。而有了住房作“过桥”抵押品,劳动力的信用等级大幅提高,其未来收入流就可以资本化。“先租后售”中的“租金“和目前城市打工者所支付的租金是完全不同,其创造的信用也是靠目前“城中村”等小产权住房无法产生的。循此途径,劳动力资本化的效率可以大大提高。

  “先租后售”效果如何,归根到底还是要看实践效果。

  2015年12月31日,东莞政府以楼面地价1820元/平米的超低成本,向华为提供可以建设总建筑面积约41.43万平方米,由20栋住宅楼、一栋幼儿园及社区配套组成住宅用地,预计可容纳5000多人居住。按照华为内部公布的东莞松山湖溪流背坡村第一批住宅配建项目(湖畔花园)的分配方案,带精装修价格只要8500元/平米,远低于松山湖目前2.5万元以上的商品房市场均价。

  按照规定,前5年是租赁,期满后由员工购买(员工拥有完整产权),购买5年后才能转让,也就是相当于总共要10年后才能入市流通。按照“先租后售”的模式,东莞将为华为提供多达3万套员工住房。

  东莞的效果几乎是立竿见影。现金流从深圳向东莞迅速转移。根据凤凰财经(2018)报道,从2015年下半年到2016年5月,华为公司在深圳缴纳个税的人数持续减少,从去年的7.29万降到了2016年一季度的6.3万人,而到五月份员工则减少到2.05万人。减少人员月均税额4000元,测算减少年度税源9.84亿元。2015年当年,华为就在东莞创下了10亿元的税收,成为了东莞第一纳税大户,并在2016年成为东莞第一个产值破千亿企业。据报道,“先租后售”住房与产业绑定的模型,已经被上海用于华为在沪投资项目。

  7. 房地产政策的背后是财富再分配

  路文试图把我的观点贴上“计划经济”的标签加以审判:“赵文一方面担心房价高,许多城市居民买不到房产,另一方面却又不愿意通过集体土地入市增加住房供给。”并提出“放开容积率”、“集体建设用地入市开发房地产”、“放开用途管制”。这一按照经济学教科书价格范式开出的药方,早已被南美、印度等国家实践证明是无效的。

  路文把保障房理解为“半计划、半市场”的解决办法。住房不足乃是“规划计划导致的”。提供保障房“不是进一步消除计划并扩大市场配置资源的能力,而是相反要求更多的计划,回到政府为所有人生产和提供产品的老路上去。”这一观点在学界和政界很有市场。其根源就在于主流经济学把市场供需问题,错误地简化为“价格-规模”问题,认为只要市场供给增加,价格一定下跌。

  可惜,传统经济学的这一凡是貌似符合“常识”的观点,其后却隐藏着巨大的误区。同任何商品一样,影响供需的不仅是“价格-数量”一组变量,“种类”对供需同样具有重要影响。商品房和保障房虽然都是“居住”,但却是“两种”不同的商品。正是认为“增加商品房供给就可以压低住房价格从而解决居住问题”的错误认识,导致了过去十几年住房政策的失败。

  在中国,商品房市场的本质乃是资本市场,根本不能用来解决居住问题。当股票市场暴跌时,政府都知道要通过买入,增加需求救市;而当面对对资本市场影响更大的房地产市场时,政府却用截然相反的增加供给的办法实施各种打压。这些看上去自相矛盾的政策,都是源于我们对房地产市场资本属性的无知。

  解决“住”的问题不能通过现在的商品房市场。只有建立一个独立的保障房系统,才能在不冲击商品房市场资本功能的条件下,解决“住”的问题。这就是“先租后售”建议的经济学意义。我之所以“一方面担心房价高,许多城市居民买不到房产,另一方面却又不愿意通过集体土地入市增加住房供给”绝不是什么在半计划、半市场的体制下的“自相矛盾”。而是建立在一个单一的市场上,不能同时解决“炒”和“住”两个不同的政策目标这一常识基础上的。

  现在有一种错误观念,认为开放农地入市就是帮助农民致富,反之就是仇视农民。路文就认为土地用途管制“导致农民无法将土地房屋等财产,变为其收入的原因。受制于集体土地入市和用途管制的限制,农民的土地和房屋,不被准许进入土地和住房市场,原有的住房资产无法转化为农民进城的资本。”

  事实是,郊区农民早已通过小产权,分享了远超过其贡献的社会财富。允许郊区土地“同地同权”,无条件“自由入市”,实际上是制造了一个将社会创造的财富(公共服务),进一步流向极少数地主的通道,使得财富分配更加不公平。结果是除了少数被征地的农民,大部分农民参与城市分工的成本反而增加了。这不过是打着“保护弱者”的旗号,公然将全民利益转给郊区“地主”的“市场”障眼法。

  近年来征地拆迁已经成为郊区农民致富的最主要的手段。允许郊区土地进入城市土地市场,不过是让郊区农民在资本市场上将其超额分享的收益流加速兑现。而进入城市的打工者很难从中分享财富升值,反而连之前可以租到的物业也找不到了,这只能使已经不公平的财富分配进一步被强化。

  在路文看来,租可能是一种更好的解决办法:“为什么家庭不能在住房租赁市场上租用商品房,而将收入用于购买其他投资品呢?“现实中没有谁强迫 “家庭不能在住房租赁市场上租用商品房,而将收入用于购买其他投资品“。之所以出现这样的现状,乃是因为市场发现不动产升值快过其他资本品。

  路文问到:“赵文又如何能判断住房的涨价速度和风险,会比其他投资品更适宜于所有的老百姓呢?为什么家庭不能获得20年、30年、50年的租房使用权,而一定要去购买一套住房呢?如果住房仅要满足居民居住用途的需求,住房的长期租约就可以满足这个需求。居民要享受住房这种产品,只需要获得住房的使用权,不需要获得房屋的所有权。”

  这是因为路文不理解在“土地财政”模式下,住房和股票一样是财富再分配的“机器”——政府用卖地的钱建设基础设施,公共服务提升又带来土地价值的上升。这同通过股票投资一个企业其实是同一个道理。当然,你在一个企业打工,可以不买企业的股票;但你也就因此无法分享企业未来收益的增长。

  路文说“如果要让所有居民分享到房价上涨的收益,就需要假设住房在任何时期都是一项利于所有居民的投资品,但这个假设是极难成立的。”我从来没有做过这样的假设,也不需要这样的假设。“先租后售”的住房即使不升值,住的功能也不会消失。

  但有一个事实不可否认,无论你多么不喜欢房地产,过去三十年中国中产阶级致富最快的经济工具就是房地产。正是1998年房改,一夜之间创造出中国历史上最大规模的中产阶级。这一阶层构成的规模巨大的消费市场,已经超过生产能力,成为中国参与国际竞争的核心竞争力。而“98房改”的成功,实质上就是通过“先租后售”带来的社会财富再分配。

  8. 土地制度与现代社会秩序

  路文在最后,把对土地财政的批评上升到“现代社会秩序”的高度,认为“赵文没有认识到,既有征地制度破坏了农村居民的财产权,不利于现代社会秩序的长期建设和发展。”路文用“平等有效地保护产权”这样“政治正确的词汇”把其观点包装起来,把征地拆迁描述为政治团体“通过垄断政治而操控经济”,“以暴力拆迁为谈判筹码,破坏了农民的产权。”

  路文声称“只要征地范围不缩小,政府永远有权垄断合法暴力,暴力拆迁就永远是一种威胁,居民的产权就得不到平等保护。”这完全无视历史上和中国同样的发展阶段的国家,都出现过类似的大规模强行拆迁。只是由于中国的城市化速度奇快,把其他国家上百年的拆迁压缩在几十年完成了,这一现象才显得尤为刺眼。

  在《李光耀回忆录》里,可以看到当时新加坡是通过什么样的手段将国有土地从立国时50%多提高到现在的90%多。像美国、加拿大、澳大利亚那样,在城市化初期就可以几乎无偿获得廉价土地的条件,中国是仿效不了的。但即使如此,美国依然需要使用国家征收权。阿塔克和帕赛尔(2000)在《新美国济史》中在讲到运河建设时就提到这一点:

  因建设一种新的更便宜的运输工具而导致的土地价值上升,是所谓正外部性的一个极好例子。施工沿线的土地所有者肯定能从项目完工中获得巨大的资本收益,并且无论他参加和赞助该项目与否,他都可以从中收益,……拥有产权意味着这些土地所有者即使袖手旁观,但仍能获得土地升值带来的利润。……出于这个原因,法院和议会经常介入进来,它们对土地所有者实行国家对私有财产的征用权——只要给予私有财产所有人‘公平’的补偿,国家无需同意就可以为公共用途而征用私有财产。(p.174)

  能否使用宪法权利低成本拆迁,是城市化必须跨过的门槛。印度等发展中国家仿效不了中国经济增长的模式,无法低成本获得土地是其中最主要的原因。的确“暴力强拆具有较高的成本,带来了与农民的矛盾和大量上访事件,影响了社会秩序与政府信誉。”

  路文也发现公共权力的丧失导致“近年来征地成本日益高涨,有的地区达到每亩地上百万元”。土地净收益从改革开放初期占土地收入80%骤降至现在的不到20%。在80%的成本中,60%被用来做征地拆迁的补偿。这也是近年来公共项目成本暴增,导致城市负债骤增,固投速度降低,经济增速下滑的重要原因。这也从相反方向证明,国家强制征收能力对“现代社会秩序”多么重要。

  路文把平等保护产权和税收财政结合起来,认为:“居民的产权得不到平等保护,政府就难以收取财产税”。当年印第安人的产权按照今天的标准,未必得到“平等的保护”,这个并不妨碍今天的美国政府收取财产税。在城市化初期的“强制”和城市化完成后的“保护”是不可分割的连续过程。用一个阶段否定另一个阶段,乃是历史的无知。

  2012年,台湾大学朱云汉教授有一个著名的演讲。在回答中国过去三十年“这样一种快速的、大规模的、史无前例的兴起是如何成为可能的?”这一问题时,提出“中国完成了一场相当彻底的社会主义革命,因为它把私有财产权,尤其是最重要的土地资本集体化,不是国有就是集体所有。而这个庞大的集体资产,大部分是国有资产,是中国后来三十年快速发展的资本。其他很多国家没有走这条历史道路,就很难有这个历史条件。”

  9.结论

  其实,“土地财政”这个词本身并不是一个严格学术概念,在我看来“土地金融”(也就是其英文翻译Land Finance)更接近中国这一制度的本质。刘守英(2018)在最近“跑不完的真实世界” 里说:“土地财政”概念就是他“在一线调查发现并提出的。”虽然我没有看到原始出处,但基本可肯定这一概念是作为负面的现象被提出的。

  现在很多人给我贴上“为土地财政辩护的标签”。其实,在我所有的讨论中都认为“土地财政”同任何制度一样,一定是有利有弊。在不同的发展阶段,有不同的作用。我在最近一篇文章就提出,“土地财政”已经完成其历史使命,随着城市化进入2.0阶段,中国应当从资本型增长走向现金流型增长。但这并不意味着“土地财政”不重要了。路径依赖告诉我们,新的增长模式一定要能嫁接在现有的模式上才能成功。

  作为结尾,我还是要感谢路文博士对拙文的系统讨论。特别是路文应用主流经济学的分析工具,使我得以有机会从理论上对“土地财政”一文的批评做一个系统的回应。“土地财政”大讨论不应停留在观点对错的争论上,而是要深入到不同观点所依托的理论上,从而将这次讨论当成一次提升中国经济学理论的宝贵契机。

  我的很多想法在西方非主流的经济学家(哈耶克、诺斯、奥尔森、蒂伯特等)的著作中都有提到,我只不过是将其组装为一个新的框架用来解释中国的经济增长。在我看来,也许我的“自创”并不成功,但我坚信,简单复制粘贴主流经济学已经不足以回答中国经济实现前所未有增长的历史事实。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:朱蕊
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