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扶贫的钱花得值不值:精准扶贫中的现实问题

2019年03月19日 14:27 来源于 财新网
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精准扶贫在总体上通过攻坚,可以将贫困群体往上拉一个台阶。但是,贫困人口要真正持久性地摆脱贫困,既需要想法激发和培育贫者的内生动力,也需要政策的连续性和有效性
2018年8月18日,海口市琼山区龙塘镇多贤村脱贫户刘拔丰在乡间小路上放羊。图/视觉中国

  【财新网】(记者 周东旭)3月16日,由中国人民大学国发院、经济学院、中诚信国际信用评级有限公司联合主办的“中国宏观经济论坛(2019年第一季度)” 聚焦精准扶贫。中国人民大学应用经济学院院长郑新业代表课题组发布了论坛主报告《精准扶贫政策效果评估》,基于河南省新县的微观实践和中国贫困人口追踪调查数据。

  报告发现,在“精准”方面,基层政府通过体制变革,有效实现了精准识别穷人,精准识别个体需求和公共偏好。比如,精准识别穷人。2017年被清退的不符合贫困标准的贫困人口比例达12.8%,个别乡镇的清退率高达40%以上。其中,被清退的主因是家中有外购商品房或者自建豪华房屋,这部分家庭占总清退户的比重为46%。

  报告称,财政支出方面,财政“大头”支出基本完结,未来扶贫财政投入压力将减小。精准扶贫期间,扶贫资金投入规模大、增长快,2014-2017年间的平均复合增长率达到33.6%,以县政府统计的扶贫资金台账看,建档立卡人口相关财政投入达到3.59万元/人。其中,基础设施建设占总财政投入比例达63%,财政支出瞄准持续投入压力较小、未来长期收益较大的项目。

  报告认为,返贫风险集中在因残致贫的家庭。在尚未脱贫的家庭中,因病、因残致贫占比高达70%。这部分家庭普遍缺乏劳动力、教育水平较低,其主要收入来源于政府的转移性收入。一旦政府支出减少,这部分家庭将继续陷入贫困,部分已脱贫的家庭可能返贫。

  报告建议,应当构建“体制—增长要素—可持续发展”的“三位一体”扶贫体系,用以制定和完善长远可持续发展的政策。第一,优化精准扶贫体制,在顶层设计中考虑基层的差异性。建议将现行的“四议两公开”工作法拓展为包含贫困户评议在内的“五议两公开”工作法,提高参与决策的贫困户比例,同时设置专门供贫困户表达诉求的民主评议阶段,促进村级公共物品提供与贫困户需求之间的匹配程度。

  第二,坚持绿色发展与产业扶贫相结合。坚持“绿水青山就是金山银山”理念,保护贫困家庭土地、林地等自然资产不被污染,有助于稳定其农产品产量和市场价格,促进从业人员增收。加强对产业扶贫项目的支持,促使部分贫困户的农业资本转变为非农资本进而获取租金和利润分红,增加农户收入渠道。

  第三,设计和推广劳动力激励计划,提高贫困户劳动供给。一是促进大城市与贫困地区的帮扶对接,为贫困人口开放生存和就业就会,同时贫困地区内部应当设计激励机制刺激有劳动能力的贫困人口进城务工,从而摆脱贫困;二是支持鼓励资本下乡并辅之以EITC补助计划,进一步增加贫困人口的劳动参与率和劳动时间,增加工资收入。

  第四,从扶贫向社会保障转变,将贫困人口纳入社会救助体系。将最穷的1%群体,如残疾人、老人、儿童、病人等不具备或丧失劳动能力的人群转移给一般性的救助机构。从这个意义上说,可通过民政部的最低社会保障将这部分群体“兜住”。此外,“医疗体系五道防线”政策安排存有明显的道德风险问题,建议用民政部的医疗救助制度部分替代。

  第五,重视中长期评估。

  评议环节:

  如何防止返贫?

  张琦(北京师范大学中国扶贫研究院院长)

  对于包括新县在内的扶贫来说,脱贫、减贫和扶贫现在仍有很多的问题需要重视。2012年到2018年,全国的贫困人口从9800多万减少到1600多万,连续六年来完成每年1300万的减贫人数目标,从10.3%减少到目前的1.7%。现在153个贫困县实现摘帽,今年可能有280多个贫困县摘帽,总共将400多县实现脱贫。目前剩余的1600万左右的贫困人口,剩余的两年时间不多。不仅剩下的贫困人口更难脱贫,而且有可能脱贫后的人口出现一些返贫的现象。

  目前政府面临两大任务,第一,在未脱贫县如何实现脱贫的目标任务,包括三大攻坚战。最近几年,政府一直强调扶贫,各方面政策的不断推行,深度贫困地区也有过一些专门的政策,每年针对扶贫脱贫也有新的一些政策部署。第二,脱贫摘帽以后,对这些县和贫困人和贫困村,应该实行脱贫不脱政策,摘帽不摘政策,但是实际上,有些地方在力度方面还存在政策放松,对返贫现象未引起足够的重视。国家非常担心到2020年,中央政府宣布实现扶贫脱贫的目标,后期会出现部分甚至一大部分返贫的现象。

  从这个角度讲,通过最近几年参加的有关政策的评估和去年对全国50多个贫困村的固定点调查后,目前应该重视以下几个问题:

  首先,在贫困户的层面,现在亟待解决的就是如何巩固脱贫的成果,防止返贫。如何通过就业手段解决西部脱贫质量不高的问题,这是非常重要的;但是受区域条件的制约,一些西部民族地区,甚至在一些山区,即使已经脱贫,但是质量并不高,需要通过就业脱贫的手段提升脱贫的质量。

  目前面临着以下问题:一是除了转移收入外,政府的很多政策没有指出2020年后如何进行,很有可能在2022年后面临没有固定性的收入的政策,进而导致产生返贫现象。如何实现通过就业解决贫困问题,这方面需要很重视;二是产业扶贫是扶贫脱贫当中主要的方面,但是政府应该重视产业扶贫市场风险性。但是,产业扶贫的问题也很多,最近产业扶贫因为市场问题导致有一些返贫现象,大量的苹果、核桃、猕猴桃、茶叶等经济作物不断地生产出来,但很多贫困村就是为了达到短期的目标而生产,最后造成不仅没增收,还造成返贫现象;三是解决边缘户的问题,这些边缘户如何实施,如何解决,也是目前非常大的问题。现在已经有很多地方探索了一些新的做法,普惠性的,有一些政策也是技术性的。但是这里面非常重要的一点就是有财政的支持,还有资金。以上是从户的层面和三大问题脱贫以后解决非常重要的方面。

  其次在村级层面。第一,基础设施依旧存在短板,农村大多数的投资都集中在基础设施,基本上得到改善。但是,深度贫困地区依旧存在短板,基础设施质量仍然存在很大问题。另外,设备存在短缺,部分只是在村部里边,但是现在其他地区山区里面这些基础设施方面的改善比较弱。第二,生活方面的问题存在很多。首先是水质安全问题,有一部分的水质无法达标。交通方面等也存在问题。住房方面,很多贫困户的住房严格上达不到C级,本质上是危房,需要修缮。并且,在这几年中也有一些自然灾害,导致出现一批危房,因此需要重新进行评估困难户或者脱贫户的住房问题。第三,目前村集体的收入存在问题,集体收入参差不齐,有一些好的村集体收入很高,有一些地方比较少。例如,我们在东北调研的时候,最近当地村集体经过产权登记后,面积扩大了好几倍,这一部分可以作为村集体的收入来源。但是,更多是如何能够通过产业经营性的收入来使它村集体这一块增加,这样才能保持村集体对整个基础设施、公共服务的发展,来支持贫困户的发展。

  在区域层面上,区域发展带动可持续脱贫,相比到村到户的支持,14个贫困片区脱贫发展后,可以以区域发展来带动扶贫脱贫。脱贫政策实施以后,政策对区域发展这一块比较弱。通过区域的层面如何实现整个经济的发展,带动贫困户的发展,贫困户的增收,这是政府下一步必须要加强的。因为仅仅靠农户,贫困户的改进,这些贫困户可能现在脱贫,但是没有区域带动发展很难维系。所以只有区域的发展,产业的形成,在整体上才能带动脱贫的可持续发展。

  最后在精准扶贫包括工作层面上。精准扶贫,如何用更精准的扶贫思维,以前经常是大水漫灌,现在如何实施,要用精准扶贫的思想推动下一步脱贫攻坚,继续推进。国家层面角度来说,提高标准后国家的财政部分进行支持。还有就是竞争或者一些评比、考核中造成很多的浪费。另外,贫困户住医院是免费的,这样会造成新的矛盾,所以说如何在精准扶贫方面更精准,能把两不愁、三保障的标准按此实施。实施了以后,如何根据自己的实力解决,提升质量和水平,是非常重要的。国务院推行的扶贫方面,如何把项目库的建设和现在的扶贫脱贫相结合起来,也是很大的问题。首先,扶贫资金量很大,但是可持续性项目少。短期的项目多,长期性项目少。因为到2020年,各地区政府都想达到脱贫目标,所以多会选择一些短期见效快的项目。但如何建立一个长效的协调机制,建成一个长期长远性的规划项目。如何把脱贫扶贫在解决的时候对资金的效率、扶贫的效率相结合,增加一个市场化的机制,这样扶贫脱贫的效率更加明显。有一些政策无偿的支持,依赖性、依靠性非常多,政府进行帮扶,这种做法危害贫困户的依靠自身脱贫的能力。

  扶贫是需要多部门的联合,例如民政部门,无论有没有劳动能力,其收入低于当地收入,都应该通过低保兜底实现。另外宣传政策的作用非常强,也非常有必要,因为贫困村地理条件各方面的影响,还有一些老人各方面的特殊群体不一样,他们对政策的宣传了解也有很大的差异。比如,有些小额贷款,有贫困户认为是国家免费资助的,最后无法还款。甚至一些其他的医疗政策、就业政策等方面,都需要通过正确的宣传。

  扶贫的钱花得值不值?

  汪三贵(中国人民大学中国扶贫研究院院长)

  目前,关于扶贫的研究很多,宏观上一些判断的争论也很大。

  第一,关于扶贫效果的判断。从数据上判断答案是肯定的,因为从脱贫攻坚以来,中国的贫困人口下降速度不断加快,连续6年平均每年减贫1300多万人。精准扶贫模式与过去的模式不同,1994到2000年扶贫计划的目标是用七年的时间解决8000万人口的温饱问题,但是“八七”扶贫攻坚计划实施七年,最后到2000年还剩下3200万,减了一半多,越到后期贫困人口减的越少。其中的原因很简单,当时的扶贫以区域为主,不到户,更不到人,它是帮助区,“八七”扶贫攻坚期间是以贫困县为单位。2001年开始扩展到既帮助贫困县又帮助贫困村。研究发现,以区域为单位扶贫,它的效果主要体现在贫困地区的发展上,“八七”期间贫困县的主要经济社会发展指标都比非贫困县快,扶贫效果非常明显,但问题是在于很难帮扶到那些特别穷的人,因为依靠区域经济增长脱贫是间接拉动贫困户脱贫。目前的目标是到2020年使所有的贫困户脱贫,也就是“一个都不能少”。如果还是采用区域性的策略,很难达到目标,所以精准扶贫很重要,现在可以看到贫困人口每年都减少1300万人左右,现在还剩下1660万人,还有两年,所以接下来每年平均减不到1000万人,今年政府的工作目标是1000万人,如果这个目标完成,明年就是600万人。这几年贫困人口大幅度下降,从这一结果来看,以家庭为单位、以人为单位的策略是有效的。

  那么争论在哪里?最大的争论在于这个钱花得值不值,是不是投的太多。从新县的例子可以看到这方面的投入越来越高,国家的总投入也是一样,每年投到扶贫方面的资金包括中央财政资金,包括地方的扶贫财政资金、社会资金、金融资金等共超过1万亿,摊到每个人头上,每个人超过6万多,现在的标准是3200元。如果不了解钱的投向,就会问这个钱值得吗?干脆每个贫困人口发3200块钱,为什么现在上万亿都不够?这就需要认识精准扶贫是怎么进行的。精准扶贫从2014年开始到去年,一直在识别扶贫对象,可以说这一过程是相当痛苦的,到现在基本完成,但其中有大量的问题需要关注。识别以后研究怎么帮,大量的政策已经参与进来,并投入了大量的钱,分析后发现这部分钱的60%用在了基础设施上,百分之几十用在了公共服务上,所以钱不是直接发给了穷人,历史证明这样没有效果,这些钱主要是用于改善人民的生产生活条件,改善发展基础,投入到更多有长远效果的方面。扶贫效果的评价并不简单,要考虑评估短期效益和长期效益。

  第二,如何看待精准扶贫政策的效果。

  评估一个政策的影响其实很难,因为需要回答如果没有这个政策会怎么样?是不是没有变化。如何与其他的包括一般性社会增长或是其他的政策区别开来?这也非常有难度。现在精准扶贫政策这么多,涉及到方方面面的政策,是统一在一起来回答,还是分散回答?这点需要考虑。另外,政策是不断变化的,可能年年都在变,政策执行也在变,某种程度上这可以做到边实验发现问题随时改,但给研究带来了一些挑战,变得太快。比如公益性岗位的设置。过去的产业扶贫主要是花钱,把钱投入到企业、合作社,投进去以后完全不参与,让他们分类,提供就业岗位,这就是风投,到底哪些岗位能覆盖到贫困户很难判断。中央看见这个问题后,不如干脆在执行中把财政投入分散了,所以从去年开始,必须让贫困户参与劳动,而参与劳动有些地方没那么多机会,这种情况下就是设公益岗位。但目前又出现了新的问题,那就是一些地方虚设公益岗位,我们发现瘫在床上的也给他公益岗位,叫“义务政策宣讲员”,针对这个问题相应的政策还要变。所以不同的阶段政策在不断的变,这也给评估带来了挑战,不同时期不同的影响是非常不一样的。

  还有执行差异大的问题,每个地方执行差异非常大。各个方面政策也不一样,现在新县的角度,是以外出为主,就业为主,收入主要来自于工资性收入,很多的创新也是围绕着这个基础。山东沂蒙地区也在搞这个。但是其他的地方主要以产业为主,还有一些深度贫困地区,主要是以转移支付为主。所以执行力度的差异和政策的差异这些方面都加大了研究的难度。但归根到底政策实施最强的效应就在于能够大幅度提高就业率,持续减贫。

  总的来看,在扶贫的研究上,一方面,范围要很广,要注意到不同地区的差异。另一方面,要看到机制的长期影响,还有一些更为细化的问题也需要更充分的研究,比如到底要把钱投向人还是投向物?投这么多基础设施能不能充分利用?

  持久性摆脱贫困的难点何在?

  刘守英(中国人民大学经济学院院长)

  我就返贫问题谈一下自己的几个看法。

  第一,贫困户贫困的原因到底是什么?有些贫困户很难带动,我在一次云南的调研中,跟一些贫困户去聊,问他到底缺什么?政府做的怎么样?那个贫困户就翘着二郎腿听着地方小调,也不说什么。还有一次在毕节调研时,有个负责帮扶的人跟我讲,他负责三户,其中有一户很难带动,有一次下雨,帮扶对象打电话给他说屋子漏雨了,床被漏湿了。他立马赶过去,发现是他自己把床移到漏雨的地方。这些案例反映出的问题是我们应该去反思的。有些贫困户为什么会这样,需要好好思考。我们经常讲穷则思变,但是人由于各种挫折,可能会导致他对所有的东西都麻木。我们对穷人加以干预的时候可能需要想得更深一点,现在很多的干预措施还是偏表面、偏外在。

  第二,扶贫政策的连续性需要深入研究。不要指望一个政策、一个阶段就能解决贫困这样一个人类未解决的难题。尤其最后剩下来的这一批贫困人口,往往不是简单的原因导致的贫困。可能是因为孩子上学,可能是因为经济活动的挫折,甚至可能因为各种复杂的原因导致最后这批人的贫困。所以,返贫政策一定要有连续性。这次精准扶贫在总体上通过攻坚,可以将贫困群体往上拉一个台阶。但是,贫困人口要真正持久性地摆脱贫困,既需要想法激发和培育贫者的内生动力,也需要政策的连续性和有效性。

  第三,关于贫困地区的产业问题需要更针对性的研究。中国乡村的危机往往是由于整个乡村各种结构的有机配合被破坏导致的,最后使农民完全只依赖于农业这一根稻草。很多地方搞产业扶贫,但没有好好琢磨在如此贫困的地区产业如何长出来。产业扶贫出了非常多的荒唐事,比如有些地方养羊、养奶牛等,最后发现并不是真正的养,而是为了联手套取扶贫资金。从我们的调查来看,乡村产业的复杂度如果不提高,仅仅靠简单的农业经济活动,还是很难富裕起来的,需要加大农村产业的复杂性的深入研究,比如产业到底怎么形成?怎么提高它的复杂度?需要有对这些问题的充分认识,才有可能把贫困地区的产业真正做起来。

  第四,精准扶贫的特殊群体值得关注。对于最后剩下的这批贫困户,精准扶贫予以了充分关注。但是,贫困地区农民的分化问题需要细致研究。这一轮的精准扶贫的进步是精准到户,接下来要重点关注特殊群体,目前和今后已经露头的特殊群体就是乡村里的老人。这些老人原来在农村务农,也出不去,之后他的孩子和孙子出去了,这就导致整个乡村的老人在不能动以后感到极度绝望,这也是未来贫困研究和进一步的返贫中非常需要关注的对象。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇

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