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任远:长三角城市群的空间演化与区域一体化

2021年02月01日 14:32 来源于 财新网
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长三角区域一体化相当大程度上被认为是由上到下的规划引导和政府主导的结果,而长三角一体化的根本力量,仍然是经济产业和市场力量的扩展
作为中国经济核心区域之一的上海和长三角地区,经历着上海作为中心城市的不断成长和周边城市区域的发展演化。图/人民视觉

  【财新网】(专栏作家 任远)在双循环的新发展格局下,上海的未来发展需要更加重视城市和周边、城市和区域的整体联动,推动长三角城市群发展和区域一体化,从而使上海成为枢纽城市,促成全球市场和长三角、长江经济带的联动,支持实现国家宏观发展的内部大循环和国内国际双循环。

中心城市的成长和城市区域空间演化

  城市的发展会在空间上形成集聚性,并通过和城市周边的紧密联系扩展成为城市区域。城市在不断成长中和周边区域形成都市区和都市圈,并在更大范围内形成城市群。

  富田和晓和克拉森等认为区域内的中心城市发展会首先经过一个中心集聚的阶段,并出现集聚的扩大;然后对周边扩散,在扩散的初期时表现为郊迁扩散的相对分散,扩散的后期出现绝对分散,即郊迁扩散的扩大。从集聚到扩散的过程中,该中心城市往往表现出城市中心区人口的下降和郊区人口的增加。中心城市的空间扩散具有蔓延性的城市扩散和多中心的城市扩散等不同模式。大范围的郊迁扩散往往会表现出多中心巨型城市的发展。

  中心城市和周边地区空间演化的理论解释往往是基于先期发展大城市的发展过程,未必是放之四海而皆准的。例如中心城市的扩散演化在不同城市表现出不同的特点。中心城市和周边区域关系的演化,受到具体理论观念的影响,也受到具体的制度环境、历史条件、产业联系的空间关系和行政区划条件等因素影响,存在一个内生性的演化。

  如果在更大空间范围内讨论城市和区域的关系,我们讨论的就不是都市区或者都市圈,而可以用城市区域,或者都市连绵地带、城市群来加以描绘。城市区域的空间演化也表现出不同的阶段:

  第一个阶段是区域中的中心城市表现出较强的集聚性。首位城市出现高度的产业集聚、人口集聚,在整个区域内具有虹吸效应。在城市区域发展的第二阶段,区域中心城市逐步郊迁扩散和多中心化,并带动区域内二级城市的城市系统发展,这是都市圈发展的时期。到了城市区域发展的更高阶段,区域内首位城市都市圈继续扩张,二级城市都市圈的人口将更快增长,并带动区域内中小城市的人口得到增加。城市区域内的城市间形成密切的网络关系,从而出现成熟的城市群形态。

  世界不同的城市区域往往会表现出不同的特征,高密度的发展中国家巨型城市和城市区域发展演化的过程还值得继续加以观察和总结。但仍然可以认为,中心城市和城市区域的发展演化存在着内在的规律。城市群是城市区域空间演化到较高发展阶段的空间形态。区域一体化是区域内中心城市发挥引领带动作用,使区域内城市体系实现整体性整合的过程。

上海超大城市的多中心化和长三角城市群发展

  作为中国经济核心区域之一的上海和长三角地区,也经历着上海作为中心城市的不断成长和周边城市区域的发展演化。本世纪之前,上海基本上处于城市集聚增长的阶段。改革开放以后上海人口快速增长,城市人口密度不断提高;1990年代以来,以浦东开发开放为动力,上海进一步扩大了城市中心区域,促进了经济快速增长和在区域中集中性的增强。

  进入本世纪以来,上海的城市空间进入蔓延扩散和日益多中心化的发展阶段。上海市的“十五”规划提出“一城九镇”,标志着上海开始郊迁扩散并发展出多中心的形态;“十一五”规划提出建设三个新城;“十二五”规划提出七个新城;“十三五”规划提出继续建设郊区新城,并在2035 城市总体规划中提出建设嘉定、松江、青浦、奉贤(南桥)、南汇(临港)五个新城,使得上海日益成为多中心的巨型城市,并和邻近地区一起发展成为日益紧密联系的上海都市圈。

  上海城市空间的扩散发展和日益多中心化受到多种因素的影响。一是人口因素。上海的人口仍然继续增长。城市中心地区更新改造带动人口向外转移,大量流动人口进入上海也主要集中在城市的周边地区,带来城市空间形态进一步扩大和蔓延。因为在城市周边地区才有新的建设用地和居住用地,城中村的土地产权可以提供一些低成本的住房。低成本的住房使得人口主要居住在城市周边的城中村地区。对各个县区的人口数据作历史比较,可以发现本世纪以来上海人口的增长主要在郊区区县,郊区的人口增长得更快,城市逐步蔓延扩大。在城市的扩散发展过程中,中心城区的人口密度下降。通过新城建设,上海逐步形成为多中心的巨型城市。

  城市空间扩散和多中心化也受到交通建设的影响。上海地铁建设的初期在1990年代,主要是中心城区的地铁网络。市内地铁网络改善了交通拥堵,也使人口进一步向中心集聚。交通投资改善了拥堵并促进城市吸纳更多的人口。城市交通设施从“十一五”以后向外扩散,带动了人口向外扩散。地铁和快速道路网络的外部扩散,促进上海都市区形成多中心的城市形态。而多中心城市也带来密集的通勤。典型的例子是临港新城,临港新城的远期规划要达到200多万人口,但是现在的居住人口才只有20多万。不少在临港工作的人口实际上并不居住在临港新城,新城和城市中心区每天有大量的通勤交通,带来巨大的交通压力和交通成本。这也说明,由于存在职住的失衡,巨型城市的多中心化有的时候并不一定会提高城市运行的效率。

  与土地供给相联系,巨型城市的多中心化也受到产业扩展的影响。城区的工业企业开始向郊区转移,新兴工业企业增长也主要在郊区和新城。住房的建设也在向郊区转移,城市建设用地的增长主要在郊区,新增住房建设也主要是郊区,带动了中产阶级和对居住住房有需求的人口向郊区和新城转移。

  上海城市形态不断郊迁扩散,逐步形成多中心的巨型城市和上海都市圈。与此同时,整个长三角地区的城镇化水平也在进一步提高,开始形成以南京、苏州、杭州、宁波和合肥为二级城市核心的若干城市组团。城市和区域的联系更加紧密,日益形成长三角城市群的雏形。长三角城市群的范围也在不断演化,曾经将长三角经济协调会16个城市作为长三角城市群,后来城市群不断扩大范围,现在是将横跨上海、江苏、浙江和安徽的26个城市作为长三角城市群。以超大城市的上海为核心,长三角地区正在形成一个规模巨大的城市群。

加强区域治理推进长三角区域一体化

  不断加强上海和长三角地区的密切联系和内在整合,是国家和本地区发展的基本设想。长三角区域一体化的发展,可以回溯到1990年代,当时国家提出建立长三角经济区。长三角地区作为中国人口最为密集、工业化基础最为深厚、吸引了大量产业投资和城镇化水平最高的经济区域,区域一体化具有突出的潜力。上海和长三角地区的未来展望也得到世界的认可,戈特曼将长三角地区评价为与美国东北部以波士顿-纽约-费城为主轴的城市群、日本沿太平洋城市群等类似的城市连绵地带,认为它是正在兴起的世界第六大城市群。

  国家制定了若干轮不断深化的长三角地区发展规划推进区域一体化进程。国务院在2016年通过了《长江三角洲城市群发展规划》。中共中央和国务院在2019年印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,将长三角区域一体化确立为国家战略。在十九届五中全会通过的制定中国“十四五”发展规划和二〇三五年远景目标的建议中,也明确加强长三角一体化的发展。

  长三角区域一体化相当大程度上被认为是由上到下的规划引导和政府主导的结果,而长三角一体化的根本力量,仍然是经济产业和市场力量的扩展。客观来说,是长三角区域内部密切的产业分工和经贸联系,日益紧密的产业合作和产业联盟关系,以及不断加强的劳动力流动、资本流动、信息流动,才推动着政府之间需要通过跨行政区划的协商和合作机制,来支持和实现区域发展的一体化。

  在这个意义上看,不同地区之间的行政壁垒和各种制度限制构成了实现区域一体化的障碍。制度限制阻碍了劳动力、土地、资本等资源要素配置的效率,例如人口流动仍然受到户籍制度的限制;在一个地区注册的企业在另一个地方建设分支机构,其也不能自由地融资;城市建设用地和农地的区域内流转还存在困难,造成土地资源配置效率不能实现最大化。行政壁垒和制度限制阻碍了区域统一市场的发展,对资源要素配置构成限制。因此,长三角区域一体化的发展,需要进一步完善市场体制建设,深化要素配置市场化改革,发展密切的产业链关系,避免过强的政府制度对资源配置的干扰,通过完善社会主义市场经济体制的制度改革推动长三角地区区域一体化。

  促进长三角区域一体化需要在完善市场体制的基础上增强跨行政区的政府协作。政府协作包括若干不同的层面,通过省际峰会的合作共识和会议机制,通过各地区不同职能部门的工作对接,以及通过长三角城市经济协调会为平台的协调机制。政府协作若干方面的内容:第一是破除阻碍市场发展的行政壁垒,例如破除劳动力流动的阻碍,破除对企业发展建立、融资、信用等方面的限制等。第二是解决某个地区对于另一些地区发展的外部负效应,例如避免某个地区的生态破坏、环境污染对周边和下游地区产生不利影响,改变以邻为壑的发展模式。第三是通过区域的协商,使得区域竞争能够维持相对一致的标准和共同目标,如果各个地区以零土地成本恶性竞争,就形成了“向下竞争”的后果,实际上不利于资源配置,也会损害整个区域的整体利益。第四是构建跨地区事务的衔接工作,例如随着大量人口迁移流动,需要加强医疗保险的跨地区衔接、人口管理常住地信息的跨地区共享,等等。

  长三角区域一体化的发展,需要通过由易到难的步骤来逐步实现。基础设施的一体化是容易的,例如建设高铁对所有城市都有利,因此基础设施一体化比较容易实现。第二是产业一体化。不同地区发展有自身优势的产业,形成互补性的产业链关系,在紧密的产业链基础上形成产业联盟和产业集群,有利于在区域内进行产业转移和产业整合。产业一体化也相对比较容易实现。第三是公共服务和社会管理的一体化,包括实现教育、健康、养老和社会保障等公共服务一体化,这相对比较难,因为这属于政府开支,不同地方政府在财政约束下都希望少开支一部分。第四是区域内部的生态文明建设一体化,各个地区都希望“搭便车”,造成区域内生态环境外部性难以解决,这就需要逐步推动长三角生态建设的一体化。

  总之,长三角区域一体化的发展需要在宏观区域规划引导下,完善市场配置资源的决定性作用,以及加强区域内地方政府间的协调机制。对推进区域一体化发展来说,可以学习欧盟的一些建设经验。欧盟是跨国家合作的区域一体化计划,通过欧盟的立法保障,执行欧盟一体化的协作机制,不同国家的行政权力向欧盟有一定的让渡。另外,现在的长三角城市协调会可以转向一种区域城市联盟的协调机制。区域一体化的发展也可以通过长三角基金、长三角立法等方式来加以支持。同时,长三角区域一体化也需要加强社会力量的作用,促进跨区域协会和社会组织的合作。这些都说明,实现长三角区域一体化需要深化区域治理,并且将区域治理体制和机制的建设构成现代国家治理体系和治理能力建设的组成部分。

基于城市群发展演化的不同阶段推动长三角区域一体化

  对于上海和长三角地区发展,需要结合城市群发展的不同阶段来实现区域的一体化发展。以上海为核心的长三角城市群的发展演化,可以分为三个阶段,第一是上海作为首位城市不断增强集聚性的发展阶段;第二是上海日益扩散形成多中心的巨型城市和都市圈,并在长三角地区带动二级城市发展,形成若干城市组团共同成长的都市圈发展阶段;第三是随着上海超大城市日益多中心化,区域内的都市圈和城市组团逐步发展,城市区域通过密切联系,从而形成紧密发展的城市群。目前长三角城市群的发展还基本处于发展演化的第二个阶段,即都市圈建设时期。在这个时期,上海不断深化郊迁扩散和辐射对周边的经济影响,都市圈范围不断扩展,区域内以二级城市为核心的城市组团得到快速发展。

  因此,当前长三角城市群发展和区域一体化的关键环节是都市圈建设。上海需要从上海都市区进一步扩展,建设多中心的巨型城市,加强嘉定、松江、青浦、奉贤和临港五大新城的建设,强化多中心巨型城市的治理体制机制。同时,上海通过和周边城市一起构筑紧密联系的都市圈,构造上海都市圈(包括上海大都市圈)的协同发展机制。如果都市圈没有很好形成,上海就容易出现超级城市的自我隔离,形成发展的自我设限,可能还会由于地方政府的本位主义带来区域合作的恶化。都市圈如果没有充分发展,也会带来城市群内部有机联系的断裂。在“十四五”期间,上海将进入以都市圈建设为核心的发展阶段,需要通过大都市圈的发展来增强上海产业发展的能力和加强上海产业扩散的能力。

  在长三角城市群的发展过程中,随着城市和城市腹地发生密切的交往,当前已经形成了若干相对集聚的城市组团或者二级城市的都市圈。长三角地区的空间形态在分化和整合,可以看到城市群中若干主要都市圈的形成。上海都市圈、南京都市圈、苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈和合肥都市圈等构成复合都市圈的结构,带动区域城市体系结构的改变,并构成了长三角城市群的基本框架。不难看出,对于长三角区域一体化的发展,都市圈治理体制机制的建设仍然相对滞后,而都市圈治理构成长三角城市群发展和区域一体化得以实现的基础。上海都市圈发展仍缺乏成熟的经验,而且在区域城市体系中,上述若干二级城市都市圈发展不足,也造成长三角城市群的整体构造仍然还缺乏深度,主要呈现出垂直性的城市等级结构,没有形成密切交织的城市网络。可以预见,随着都市圈力量的扩展和复合都市圈影响的相互交错,会使得长三角城市群进一步成形,并促进长三角区域一体化的实现。

  长三角城市群的形成,是长三角区域发展的内在结果。而依托长三角城市群的发展和不断完善区域治理机制,能够推动实现长三角区域一体化。应该针对长三角城市群发展的不同阶段确定长三角区域一体化在不同时期的主要任务,充分发挥规划引领、政府协作、市场基础、科技创新、法治保障和公共服务均等化的机制来深化区域治理,推动长三角区域一体化的不断发展。在此过程中,长三角城市群作为世界第六大城市群将真正发展成形,并能够构成中国新发展格局的重要引擎,带动国家整体发展大循环目标的实现。与此同时,通过将上海建设成为国内经济大循环和国际市场循环的枢纽城市,打造一个高度繁荣的长三角城市群作为区域发展的骨架,可以更好地支持上海的卓越全球城市建设和长江经济带整体联动,助力国家发展双循环目标的实现。

  作者为复旦大学社会发展与公共政策学院教授、人口所副所长,本文原刊登于《北大金融评论》第6期

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李东昊

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