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开个“无犯罪证明”有多难

2015年08月10日 11:32 来源于 财新网
有必要对公民到底在哪些情况下才有义务开具无违法犯罪记录证明,做出明确统一的规定。公安机关应该最大化利用新科技,比如异地查询,方便民众,目前技术上已经成熟,只剩管理观念的转变
2014年8月14日,上海普陀区人民医院,静安公安分局江宁路派出所的民警赵耿源帮助外公阿吉在阿里木孪生姐姐的死亡证明上按手印。为了证明阿里木的合法身份,外公阿吉在民警赵耿源的帮助下先是去阿里木的出生地,普陀区人民医院,为阿里木补报出生证明。 杨一/CFP

  【财新网】(记者 周东旭)一张“无违法犯罪记录证明”难倒多少普通民众?近期,围绕着无违法犯罪记录证明,有多起近乎“荒唐”的剧情上演:

  为了申请律师实习资格证,需辗转五个曾经的户籍地开具无犯罪记录证明,离职检察官杨斌最终将广州律协告上法庭。杨斌认为,广州律协违反《行政许可法》,给与她类似的实习人员增设了额外的行政许可条件。

  另一个案件发生在云南普洱,某女士因购房需求,到派出所开具无违法犯罪证明,除了证明信息,民警在加盖公章的材料上额外加了既愤怒又无奈的一句话:“有犯罪前科就不可以买房吗?贵单位凭什么立定此项规定?”

  也有公众无故被纳入“违法犯罪记录”系统,以致经常遭受各种盘查,甚至拘留,出行等日常行为遇到诸多困难。申请公安部门删除相关信息,却又历时长久,难上加难。

  上述个案,从不同侧面展现了“无违法犯罪记录证明”所涉及的多重复杂关系。负责出具证明的公安严斥要求出具无罪证明的其他单位,更凸显其中的微妙关系。

  实践中,出具无违法犯罪证明的义务往往由公众个人承担,要求开具证明的单位一般对个人有制约关系,而出具证明的公安部门无论在具体手续还是程序设计上,仍有诸多需改进之处,但最终后果都要由公众承受。简化无违法犯罪记录证明,让公众更便利,是一个系统工程。

  何为无违法犯罪记录证明?

  关于无违法犯罪记录究竟包括哪些行为,违法主要指什么,犯罪又是什么,各省市在实践操作中大致统一,但没有特别明确的标准,一般由地方根据情况调整,即使在省市内部,具体操作中也可能存在一定差别。由此,也会给申请人带来不必要的麻烦。

  比如,2012年1月,湖北省公安厅印发的《湖北省公安派出所出具违法犯罪记录证明工作规范》就以列举的形式明确:违法记录包括公安机关作出的行政处罚和责令社区戒毒、强制隔离戒毒、收容教育、收容教养以及劳动教养的行政强制措施。犯罪记录包括法院作出的刑事处罚生效判决,以及行为人行为已构成犯罪,但由检察机关作出不起诉决定或者人民法院作出免予刑事处罚的生效判决。犯罪记录不包括拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等刑事强制措施。

  无违法犯罪记录并不是指所有的违法行为都要记录。相关规定除了正面列举违法犯罪行为,还用排除法加以限定。比如,2015年1月由浙江省公安厅印发的《公安机关出具有无违法犯罪记录证明工作规定》(试行)指出,(1)治安调解协议,不予处罚决定;(2)警告、没收违法所得、没收非法财物、暂扣或者吊销许可证决定,以及交通违法罚款;(3)刑事和解协议、撤销刑事案件决定;(4)检察机关作出的不起诉决定和法院作出的无罪判决,等等,都不属于违法犯罪记录证明的事项。

  据此,也有人提出,违法犯罪记录实为“无严重违反公安行政法律法规及犯罪的证明”,而不是“无违法犯罪记录证明”,因为对于被申请人是否有一般违反公安行政法律法规,比如被警告、罚款等,并不属于其范围。

  违法犯罪记录有现实存在的必要性,尤其是在就业或出国等方面,相关法律直接要求无犯罪记录,同时,违法犯罪记录制度也广泛应用到其他多个领域。

  比如,特定职业的需要,“曾因犯罪受过刑事处罚的”,不得担任法官和检察官等。《律师法》第七条规定,受过刑事处罚的,但过失犯罪的除外,不予颁发律师执业证书。《教师法》第十四条规定,受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的,不能取得教师资格;已经取得教师资格的,丧失教师资格。

  《刑法》第100条:“依法受过刑事处罚的人,在入伍、就业的时候,应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚,不得隐瞒。”这也被称为前科报告制度。但是,对于其他有类似要求,却没有直接明确谁是报告义务人的,究竟哪几方(比如公安、用人单位等)是义务人还是只由申请人承担,也存在争议,而这决定着相关义务的分配。杨斌就将上海律协与广州律协的做法加以比较,向上海律协提交无犯罪记录,申请人只需出具承诺书,律协或司法局如有需要可自行核实,申请人予以配合。

  另一个更为频繁的应用领域是司法审判。尤其是刑事审判,一般都会查明当事人是否有前科或违法记录,以根据具体情况作为法院酌情裁判的依据,涉及刑罚轻重以及累犯等。有无犯罪前科,通常会明确写入判决书。

  不只是个人,企业等在办理相关事项时,也需要出具无违法犯罪证明。

  事实上,除了公安部门,检察院、法院和司法部等也有违法犯罪记录。2012年5月,最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》,提出“由公安机关、国家安全机关、检察院、司法行政机关分别建立有关记录信息库,”并要求“实现互联互通,待条件成熟后建立全国统一的犯罪信息库。”只是,多位受访专家表示,当前实现部门之间的互联互通,难度还很大。

  违法犯罪人员信息的使用分散,涉及多个部门,且发展水平各不相同。比如,检察机关近年来重点打击建设工程领域的行贿犯罪,强化行贿犯罪记录查询,并已实现全国联网。

  当前,颇受公众质疑的无违法犯罪记录证明是由公安部门出具的,主要是基层派出所根据所掌握的信息,证明被申请人在证明出具之前是否存在违法犯罪行为。

  公安为何成为矛盾交汇点

  对于无违法犯罪记录证明在出具过程中的诸多具体问题,公安部门也颇多怨言,尤其是某些部门或单位任意“要求”当事人,往往缺乏法律依据。

  在无违法犯罪记录证明的规范文件中,“公民从事法律、法规、规章规定必须以无相关违法犯罪记录为前提的职业”,一般都是可以出具证明的情况之一。但是,究竟哪些职业必须以此为前提,哪些又不是必须,相关法律并没有明确规定,最终可能取决于企业以及有关部门的要求。

  以较早(2008年)出台文件的南京市为例,下列情况,可以出具证明:(1)国家机关录用公务员政审;(2)中国共产党组织吸收新党员政审;(3)国家法律、法规、规章规定公民执业必须以“无违法犯罪记录”为前提的;(4)公民向公证机构申请依法办理有无违法犯罪记录公证事项的。但实践中需要出具证明的情况远超过此。

  为此,上述浙江文件写入了一条类似“兜底”的条款:虽无法律、法规、规章和相关文件规定,但公民确有正当事由,需要公安机关出具本人有无违法犯罪记录证明的,公安机关也可以视情出具,具体范围由县级以上公安机关确定。

  不难看出,公安最终成为证明出具的矛盾交汇点。中国人民大学法学院副教授程雷表示,“法律有规定的,公安机关必须要开具,但现在的问题是,很多没有明确法律授权的,由有关部门内部规定,给公安机关增加很多工作量。开与不开的界限很模糊,公安也很头疼。”

  “很多企业本来可以用其他形式证明,却非要由警察解决,搅乱了警察本身的工作,警察本来也不愿做这个事。” 中国人民大学警察法治研究所执行所长李元起直言,“不是我的事,我做了,还要担责任,谁愿意干?”

  如果说公安部门对于非法定范围内的证明存有一定“牢骚”,但是,对于法定范围内的,则依然有诸多不完善之处。

  比如,各地具体的规范内容并不一样,一般以市级为单位,而且,规定本身未必完全公开且足够明确。对于不少公众来说,去一趟派出所不一定就能解决。缺乏统一明确的证明出具规范,是当前办理无违法犯罪记录证明存在的主要问题之一。

  遭受诟病最严重的是当事人需要回户籍所在地办理。在流动性日益增大的社会,成本不可谓不大。更糟糕的是,派出所只能出具当事人在户籍地这段时间的无犯罪记录证明,如果户籍更换,则意味着还需去其他户籍地的派出所。

  已经有一些地区在探索异地办理。深圳在2014年3月13日成立无犯罪记录证明书办事处,将无犯罪记录证明的办理统一制度化,深圳市户籍或在深圳市暂住期满6个月(含)以上的中国公民,因出国(境)签证需要办理无犯罪记录公证可前往该处办理。非因出国(境)等事由申请的,申请人可在户籍所在地或暂住证发证机关所属公安机关的综合办证中心办理,尚未设立综合办证中心的,可在户籍(暂住)地派出所办理。

  但是,并非所有的地区都有这样的“实力”。李元起说,关键是现在很多地方没人管或没精力管这些事。政府也有顾虑,担心异地办理,会给部分地区造成极大压力。当前,出具无违法犯罪记录证明一般是由公安的户籍部门负责。

  能否跨地域办理与违法犯罪记录是否已经全国联网密不可分。如果联网,为何不能异地查询?这也是普遍存在的质疑。前述离职检察官杨斌在接受记者采访时,就多次提到这一点,“目前全国户籍系统均已联网,即便是刑事案件的被告人,其户籍资料和所有前科材料的查证,检察机关均可通过公安局来登陆户籍系统查询,相关结果同样具有法律效力。这意味着,查询一个公民是否有犯罪前科,从技术上早已实现跨地域查询。”

  多位受访专家表示,借助违法犯罪记录查询某人在全国的违法犯罪情况,并不存在技术上的难题,而且,相关资源数据库已经具备这样的能力,技术不是问题。事实上,也有一些省份开始试行省内跨地域查询,而不需再回到户籍所在地。

  “但是,全国异地查询并不只是技术上的问题。” 中国人民公安大学公安管理学院副院长魏永忠指出。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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