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新一轮司法改革与社会秩序转型

2015年10月23日 15:15 来源于 财新网
观察当前推行的主要司法改革措施,很多举措实际上都远离了初衷
2015年7月15日,重庆市云阳县人民法院,安装人员在楼前更换司法标语。 江上鸥/东方IC

  文∣李轩  

  中央财经大学法律硕士教育中心主任,全国律协宪法与人权委员会秘书长

  引言:极端事件凸显司法失灵

  众所周知,新一轮司法改革正在神州大地如火如荼地进行,但司法不公问题仍然时有发生。最近一段时期,在司法领域陆续发生了一些重大个案或者事件,而有些个案可能是悲剧性的,譬如湖北十堰四名法官被当事人捅伤的血案。另外还有分别发生在天津和柳州的两起爆炸案,貌似不过是社会公共安全事件,但是我们不要忽视,就在天津事发的三年之前,当地居民一万多人展开了一次轰轰烈烈的邻避运动,上街抗议在当地违法建设危险爆炸仓储设施,当时地方政府以非常强硬的压制手段平息了事态;而在柳州实施爆炸者似乎也与一起开矿纠纷处理不畅积累的戾气有关,“等到哪一天我变得疯狂,请记得我单纯时被你们像傻子一样耍的模样”,这句谶语不由让人联想,是否是因为司法失灵,导致了悲剧的发生。

  或因疑似司法不公,或因司法失灵,导致当事人挺而走险,不寻求正当的法律程序来维护自己的权益,而采取了报复社会或者是被社会所报复的悲剧性结果,不能不再一次引起我们的警觉和深思。

  “维权”优先还是“维稳”至上,仍然是当下必须正视的问题

  维权和维稳的关系,仍然是我们非常有必要重视的一个话题。三年之前,《民事诉讼法》修改之际,笔者就曾经专门撰文支出,只有“依法维权”才能“根本维稳”,希望立足于社会矛盾如何有效化解,如何通过司法权威来促进社会秩序的理性形成来全面修改法律。这两年我们在全面推进依法治国、在司法改革的过程当中,也听到了来自最高决策层的声音,即要求摆正“维稳”和“维权”的关系,强调以“维权”促“维稳”,这无疑是深化改革过程中治国理政思路的一个重要转变。

  但是显然,问题仍然没有得到解决,现在很多决策者还在纠结于维权重要还是维稳更重要,司法领域也是如此。我们不妨观察一下,正在进行的这一轮司法改革,和以往已经进行的司法改革,有无本质改观。

  三个时代,三轮司法改革

  业界基本公认,新一轮司法改革的开启以中共十八届三中全会全面深化改革的决定为标志。在此之前,我们已经进行了两轮司法改革。

  1、1998年-2007年,最高法院主导下的第一轮司法改革

  自1998年到2007年这十年,为改革开放以来我国开启的第一轮司法改革。这一轮司法改革的主导者是最高法院,核心人物是当时的首席大法官肖扬。这一轮司法改革被认为是相对成功的,或者至少是有助于中国法治发展的,有人甚至称之为中国司法改革的“黄金十年”。改革的主要思路就是对诉讼模式进行当事人主义的改造,或者说符合现代司法规律的改造。改革开放之初直到上世纪的90年代中前期,司法领域基本以职权主义模式也就是以公安、司法机关为主体,以当事人、犯罪嫌疑人、被告人为追诉对象的诉讼模式为主,强调实体结果,忽视相关程序权利的保障。在通过修改宪法确立依法治国战略的背景下,在逐步完善立法的过程中,这一轮司法改革以各级法院为主体贯彻现代司法理念,强调当事人意思自治、强调程序权利保障、强调公正司法的当事人主义诉讼模式得到了初步确立,司法现代化渐次提上议事日程。

  在刑事司法领域,《刑事诉讼法》、《刑法》于1996年、1997年相继修改,体现刑事诉讼公正和人权保障精神。肖扬上任之后,在民事诉讼领域也做了大张旗鼓的司法改革,其中有两个重要的标志性司法改革,一个是1998年《关于民事经济审判方式改革问题的若干意见》,一个是2001年《关于民事诉讼证据的若干规定》。这两个规定使得民事司法也朝着当事人主义方向发展。期间高院提出了两个五年改革纲要,包括2005年修改了《人民法院组织法》,收回了死刑复核权,解决了死刑过滥的问题。从改革的效果看,各级司法机关和司法人员从传统司法理念逐步过渡到现代司法理念,法律的权利维护价值有所提升,而法律的社会管制色彩有所淡化,司法公正程度有了较大的改观。当然,合议庭固定制、审判长常任制、举证时限制度等改革措施也引起部分争议甚至非议。

  2、2008年-2013年,中央政法委主导下的第二轮司法改革

  2008年最高法院换届,司法领域出现了戏剧性逆转,这一次中央政法委主导了第二轮司法改革,核心人物则是现已锒铛入狱的“大老虎”周永康。中央政法委专门提出了60项改革任务,分解到公安部、最高法院和最高检察院。当然,非常遗憾的是,这个文件一直秘而不宣,所以这一轮司法改革被法学界认为是闭门的改革。这一轮政法委的改革相对于第一轮司法改革有什么不同呢?最显著的不同就是指导思想发生了变化。中央政法委开始提出迥异于现代司法理念的社会主义法治理念,“三个至上”、“司法能动主义”等一系列具有高度政治色彩的司法口号,逐步取代了此前十年培育起来的现代司法理念、正当程序原则,甚至还有权利保障思路。坊间分析,除了政治上保守主义的考量,社会矛盾日益突出和尖锐化趋势也是改革思路转型的重要动因。

  所以在这个阶段,“稳定压倒一切”,“维稳”高于“维权”似乎成了司法主旋律。在刑事司法领域,出现了以重庆为典型的地方司法恶例:几乎完全不讲法律、不讲程序,对民营企业家、对有言辞批评政府的普通公民乱抓滥捕,动辄判刑或者劳教,几乎出现了法律程序失控、司法混乱的局面。民事司法领域“大调解格局”、“调判结合,调解优先”、“马锡五审判方式”等概念成了主流话语,因为强调一味强调“维稳”,强调调解优先于判决,就出现了立案前强制调解、诉讼中久调不决等,出现了对上访群体围追堵截有损人权的失控现象。这样的模式推行五年,实际将第一轮司法改革积累的成果几乎消解殆尽。所以这五年司法改革虽然也在大张旗鼓地进行,甚至最高法院也出台了第三个五年改革纲要,但是法学界、律师界一直批评不断,就如江平教授所指出的,这五年是司法大倒退、法治大倒退的五年,改革成果乏善可称,而与之相伴生的则是贪腐盛行,权贵滋张。

  基本宣告失败的第二轮司法改革,其指导思想是一种典型的高压维稳模式,其负面效果是制造而不是化解社会矛盾,或者为掩盖较小的社会矛盾而酝酿更大的社会矛盾。高压维稳模式可以形象地比喻为“胡萝卜加大棒”模式,或者“枪打出头鸟”,或者“花钱买平安”,不听话的先把你抓了;如果碰到惹不起的,则通过高价收买。当然也有一种方式是先“枪打出头鸟”,事情闹大了,再“花钱买平安”。更加恶劣的第三种方式是先“花钱买平安”,后“枪打出头鸟”,最近有很多起地方官员给访民适当的补偿或赔偿之后,栽赃法办这些访民,说他们敲诈政府。在社会矛盾加剧的情况下,如果司法还不能有效化解,就是一个问题。

  3、2013年至今,中央最高决策层主导下的第三轮司法改革

  中共十八大换届之后,进入全面深化改革和全面推进依法治国的新时期。以“十八届三中全会”为标志,在中央最高决策层主导下开启了意图扭转司法不公、重塑司法公信力的第三轮司法改革。这一轮司法改革主导者层次更高,实际上是由中央直接引导,最高领导人亲自过问,以深改组、司改组的名义发布司法改革文件,中央政法委协调公安部、最高法院、最高检察院、司法部等相关部门具体实施。在中央全面深化改革和全面推进依法治国的两个决定中,司法改革的话题都被浓墨重彩描述为重要的改革举措。

  至少从目前看到的相关中央文件和有关领导人的讲话,以及两高的司法解释和司法政策性文件来看,新一轮司法改革旨在着力解决过去由于司法恣意、司法不作为、司法行政化、司法腐败导致的司法不公、司法公信力不高问题,并且要通过个案公正来建立公正、权威、高效的司法体系。司法恣意大家都明白,就是司法权约束力,可能侵犯当事人及诉讼参与人合法权益尤其是程序权益。所谓司法不作为,就是典型的该立案的不立案(今年五月一日实行立案登记制之后根本改观)、该调查的不调查,该保全的不保全,该执行的不执行,笔者也称之为消极职权主义,它实际上是职权主义的一种变种。与此同时,与职权主义相关的司法行政化还普遍存在,很多个案都受到了来自法院系统外部的干预,或者司法系统外部的干预。即使在内部也有层层的庭长、院长、审委会审批制度,法官不能独立办案,很难实现让审理者裁判、让裁判者负责。当然,还有我们深为诟病的司法腐败现象,司法腐败这些年虽然不像其它国家机关、企事业单位那样被揭露得淋漓尽致,因为司法机关有天生的自我保护倾向,但从最高副院长长黄松有、奚晓明等相继落马,我们不难看出司法腐败到了什么样的地步。这些因素导致司法不公,是这一轮改革要着力解决的问题。

  与前述四大司法弊病相关,笔者还有一些个性化的理解,比如很多司法机关和司法人员办案还存在司法神秘主义问题;在局部地区,在个别敏感性案件当中,公安司法机关可能完全不讲法律,不讲程序,甚至不让律师会见当事人,出现了司法流氓化的倾向。当然,甚至还有有关方面部署的统一行动,在你既不是犯罪嫌疑人、也不是相关案件证人的情况下,可能突然就被强制传唤,被抓到公安局、派出所,甚至下落不明,笔者称之为司法恐怖主义。这样的一些司法弊端,也都是这一轮司法改革所要解决的问题。

  上述问题在十八届四中全会的决定当中有非常明确的表述,其中有有一节专门讲保证公正司法,提高司法公信力,强调“公正是法治的生命线,司法公正对社会公正具有重要的引领作用,司法不公对社会公正具有致命的破坏作用”。事实上,这个决定,除了强化执政党的领导方面有所纠结之外,在专业方面,很多问题都是法学界这些年普遍关心、研究的问题,很多提法和思路也符合法学界的一些基本判断和要求。而在四中全会之前,最高法院还于2013年发布了一个司法政策性文件,主题就是要促进司法公正、提高司法公信力。这个文件可能被业界普遍忽视了,但其中除了一些政策性的提法,它还直指人心,特别要求法官如何讲求司法良知,做到人格独立,排除一切干扰,杜绝“关系案”、“人情案”、“金钱案”,努力实现个案公正。所有这一切,似乎都让人看到了新的希望。

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:邵超
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