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法检“人财物”省内统管需要直面的若干问题——在最高检司法改革调研座谈会上的发言提纲

2015年06月18日 10:24 来源于 财新网
司法改革必须有民主的协调发展,“暗室密议”不开放改革讨论空间,不让社会大众有参与的机会,不仅可能造成改革智慧的局限,而且必定造成改革正当性和权威性资源的极大流失
秦前红
武汉大学法学院教授,博士生导师。中国宪法学会副会长、湖北省政府行政复议专家组组长、武汉市人大常委会委员。《财经》《财新》专栏作者。《法学评论》主编。

  【财新网】(专栏作家 秦前红)司法改革要仰望星空,不忘初心,还要披荆斩棘,克服无数艰难险阻。对于“人财物省内统管”面临的各种问题,既要临渊履薄,戒慎戒惧,又要壮士断腕,勇往直前。

  一、人财物统管可欲的目标是什么?若指向去“地方化”,则必须科学分析是否必须去“司法地方化”,“司法地方化”之具体表现及决定因素是什么?去“地方化”能否成功?我曾经多次公开讲过,法制要统一,不意味着司法权只是中央事权,更不等于是最高法院、最高检察院事权。宪法所说的中央国家机关、地方国家机关都是“国家的机关”,而地方法院、地方检察院也可行使国家司法权。

  二、司法改革之理想图景乃是司法权威和司法公正,欲实现此理想图景其实本来也可以有另外的路线图,比如提升人大权威,加强新闻自由,优化律师功能,增加庭审的过程正义等等。而现有的以员额制为代表的精英化、以省内统管为内容的去地方化以及司法去行政化等三项改革举措,未必是最优的改革举措。从已经试错的实效观察来看,员额制造成法院、检察人员队伍的不稳定,挫伤相当比例法官、检察官的积极性。省内人财物统管挫伤地方各级政府、地方各级法院、检察院的积极性,且有加剧法院、检察院内部行政化的趋势。而去行政化的改革措施则因意识形态上政治正确的考量,回避党的领导与独立司法、人大监督权与独立司法等重大议题,而难以在短期内坐收改革之功。

  三、统管如何确定“人、财、物”的基数。以“人”的基数而论,各地各级法检部门除了具有正式行政事业编制的人员外,还有大量合同制聘用人员、临时工、离退休人员,后面这些人员在统管实行后,是否完全清零,或一律交给社会保障机制解决?在低度社保的当下,他们是否接受此种安排?各地经济、文化发展水准和速度不一样,案件数量和难易程度也不尽相同,如何根据情势变化,实现物质保障与法检人数的动态协调?现有的湖北财物统管以原有法检所在同级政府财政负担为基数,由省财政统一扣划,此种做法能否保证适时的动态调整和财政负担的均衡?财政统管后,如何与人大批准的预算制度相衔接?预算调整和预算监督制度如何执行?

  四、如何避免因“人财物”统管带来的法检内部行政化加剧问题。一省、一市之内由于情况殊异,难以做到绝对整齐划一。由于信息不对称和管理水平的有限,难以做到因事因地制宜地配置资源,于是统管之后可能会导致由过去跑政府改为跑省级法检,可能出现省级法检的处长管全省各级法院、检察院的情况。如何避免因司法行政业务的统管而影响独立审判、检察业务的进行?如何依循宪法和法律,保证上下级法检之间、不同法检之间独立行使职权,大有研究之必要。

  五、统管能否打破内部畛域限制,适度引入外部因素,保障公民的知情权和参与权?理想化的司法行政机制应是外设机制,在难以即刻到位的情况下,如采行法检内设独立的司法行政机构,则应抓紧研究人大制定法检预算分配办法,并规定详尽、公开的程序制度。在人大制定的办法未及出台前,应由最高检和最高法分别出台有关规定。不能由各省财政厅或省法院、检察院自行随机地出台一些管理办法,这些办法权威性缺乏,效力位阶太低,不能满足运行统一、权力问责和权利救济的需要。主导司法行政预算分配机构的人员组成最好是多元化的,比如省级法检的领导人、普通法官检察官代表、下级法院、检察代表、人大、政协委员代表等。

  六、如何理解“人财物”省内统管,是指标准统一、程序操作统一意义上的法院、检察院财物的独立运行,不受行政机关和其他组织、个人的不当干预?还是像当下很多试点省市机械理解的那种由省法院、省检察院一统天下的管理方式?如是后者,现有法院、检察院司法行政人员的质素能否胜任未来复杂的资金预算、资产管理以及相应的财物会计、审计等专业性要求?陡然集中省级法院、检察院财物管理权力又如何保证能够合法、有效、正当性运行,避免权力的恣意与腐败?海量和动态变化的财物运行信息,能否得到省级司法行政管理部门的及时回应和处理?

  七、要警惕司法改革总体碎片化之下又出现局部碎片化。所谓总体碎片化是指法、检、公、司、政法委各自设计自己系统内改革,各自为政,缺乏总体协调,导致系统内耗,甚至出现各种改革措施相互严重牴牾的情形。所谓局部碎片化,是指法院、检察院等内部运行机制或管理制度的改革,出现固化利益、封闭操作、互不协同的状况。具体言之,由人事管理部门设计员额制改革方案,由司法行政部门设计财物统管改革方案,方案之间彼此的目标和实效出现背离。

  八、“财物”省内统管会造成两难困境。真正的财、物统管必须是法检部门独立编制预算、独立编制资产负债表、独立考量基础设施立项等问题,然后依循法律程序报人大审批接受人大监督即可,但这又是现有法检行财人员力所不逮之事。如若不然,所谓统管还是逃脱不了行政预算的窠臼,不过是以高额成本接受了更高层级的“地方化”而已。

  司法体制改革推进中出现问题证明了改革不能偏离基本的常识:改革不单纯是机制性甚至是具体管理层次的问题,它关乎整个政治架构。从早先设计时党口主导,政府鲜少参与甚至完全缺席,到现在人财物所有改革都仰赖政府配合落实,再到以后则必须依靠人大予以制度上的保证。任何单兵突进的改革最终只能是事倍功半,一个明显的例子便是政府与党口对司法改革轻重缓急的判断一定会有视角、立场、经验等方面的不同,被许多人视为改革奇方的垂直管理制度,而在政府方看来却是有着太多曾经酸楚的教训。司法改革必须有民主的协调发展,“暗室密议”不开放改革讨论空间,不让社会大众有参与的机会,不仅可能造成改革智慧的局限,而且必定造成改革正当性和权威性资源的极大流失。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:杜春艳
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