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美国“四万亿”催生的司法改革

2015年07月27日 10:58 来源于 财新网
独立的司法制度在美国各个州政府从积极介入经济增长向间接管制的过渡中扮演了重要角色,州以及地方政府自由放任的态度一直维持到了现在
吴谦立

财新网“大谦视界”专栏作家。美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资。

出版过《公司治理:建立利益共存的监督机制》和《公平披露:公平与否》,以及译著《财务骗术》《拯救日本》《社会关系》,在《中国改革》等杂志上发表过宏观经济、货币政策方面的评论文章,在哈佛大学、马里兰大学有过讲座性授课

  【财新网】(专栏作家 吴谦立)19世纪初期的美国,看上去朝气蓬勃,欣欣向荣——这个新生的共和国刚诞生不久,资本主义市场经济还没有得到充分发展。这不仅表现在资本短缺,也表现在社会冲突尚不尖锐,人们对于经济增长是他们的共同利益所在、“首先要把蛋糕做大”这样的观点比较认同。不仅普通百姓“埋头苦干搞建设”,各级地方政府也由于资本短缺、基础设施百废待兴,而“一心一意谋发展” ,对于经济建设更多地采取“保驾护航”的态度,比如当时人们视地方政府为公共建设而使用征用权为理所当然,法院还以所谓的“便捷原则”(expediting doctrines)处理有关案件使得拆迁比现在容易得多,帮助相关开发商可以降低征用成本,在促进交通改良和形成全国市场上显然发挥了重要作用。

  当时阶级之间的冲突并不明显,城乡之间的对立也不鲜明,要说有什么潜在性的矛盾,当算是北部的废除奴隶制的呼声和南部蓄养奴隶现实之间的裂痕与对峙,但并没有尖锐到后来大打出手的地步。

  按照美国国家经济研究局1990年的一篇论文,以1840年不变价格计算,美国的人均GDP从 1810年到1850年几乎翻了一倍,考虑到通货膨胀、人口的自然增长以及欧洲移民的不断涌入,名义GDP总量的增长速度应该更高。在这期间,美国大致上建立了比较完整的近代工业体系,到1840年,美国的农业人口已经下降到总人口的一半以下,“在较短的时间里走完了欧洲两百年走过的路”,并且“美国制造”开始进入国际市场,美国逐步成为出口大国。

  考虑到当时外有英帝国主义时时虎视眈眈、亡美之心不死 ——事实上两国之间也确实于1812年再度爆发过战争,英国人一度还打进华盛顿犯下纵火焚烧总统官邸的滔天罪行,内有“姓废”还是“姓蓄”两条道路、两条路线之争,能够在如此长的时间内维持经济的高速增长,大概也能算得上是“人类发展史上的一个奇迹”。

  正因为如此,尽管美国的政体在当时绝无仅有——即使现在也很少有国家元首和政府首脑合二为一的国家、其经济发展的许多政策也不符合当时的经济学理论,然而美国人当时对于自己选择的道路、理论和制度还是充满了自信,自认为代表着“最先进的生产力”、代表着“最先进的文化”,昂首阔步地走在大国崛起的道路上。事实上,后来它也确实走出了一条具有美国特色的资本主义发展道路,不仅亚历克西·托克维尔(Alexis de Tocqueville) 在他1835年的《论美国的民主(Democracy in America)》中对美国式民主赞赏有加,美国经济确实也做到了可持续性发展:其GDP总量于1870年代超过英国成为世界第一、1900年前后人均GDP超过英国、1945年美元正式取代英镑成为世界性储备货币。

  然而,在这和谐社会的盛世景象下面,一个问题却悄悄地产生并且逐步恶化了。如果不解决,其强国梦是无法实现的。这就是当时各个州政府的债务问题。

  前面说过,当时各级政府都积极支持经济建设。鉴于当时基础设施落后,从1820年代到1830年代,基础设施建设就一直都是州一级的辉格(Whig)、民主两党对拉抬本地经济寄予厚望的灵丹妙药。纽约州率先开始的伊利运河(Erie Canal)工程就取得了巨大成功,到1835年该工程已经盈余60万美元,而当时纽约州财政的一般支出才区区45万美元。问题是,各州的政治人物由此迷恋上了投资大型基建项目这副鸦片,尤其是这种赤字财政似乎被证明了曾经在应对1819年经济恐慌时发挥过重大作用之后。因此,紧随着伊利运河,纽约州议会一下子又批准了17个运河工程——堪称19世纪版的“四万亿计划”,许多项目最终耗费巨大,远远超出当初的预算。其他州自然也不甘落后,所有人都认为这些工程可以带来巨额财富。1835年印地安纳州决定投入数以百万美元计的资金,但是关于这些运河以及道路在哪里开凿,不仅不明确,还引发了各个地区、城镇之间的争斗。

  然而,1837年开始由银行倒闭引发了美国建国以来最严重的经济大恐慌,衰退一直持续到了1843年。1841年在美国仅有的20多个州里面,就有四个州政府发生了债务违约,1842年又有5个州加入。即使国家遭逢经济危机,总统范布伦(Martin Van Buren)始终秉承源自汤姆斯•杰佛逊的民主党政治哲学,认为联邦政府应该只能掌握有限的权力,也拒绝倾听那些认为联邦政府应该透过新设国家银行籍以稳定并控制国家经济衰败者的言论。事实上,民主党在内战前一直坚持着关于有限政府的这个信条,他们始终认为,正是由于政府的偏袒和特权才使得国家陷入混乱——就当时各州政治的运作而言,这样的信念有一定的道理。

  联邦政府的主动不作为态度,政治制度以及当时的金融条件又没有进行“债务置换”的空间,各个州政府便更加加强了要“有所为”的心态。但是,正是它们对于经济危机的应对,让人们看清了它们的腐败和无能。腐败可以理解,只要政府过多介入经济,就一定会出现贪渎现象,把政府工程私相授受给政界关系广泛的企业;而这里的无能则不是说它们怠政不作为,而是恰恰相反——面对经济危机由惊慌失措而胡乱作为、胡乱花钱,继续大手笔地进行铁、公、基方面的大型建设。经济恐慌来临前,印地安纳州就已经严重入不敷出,徘徊于破产边缘。俄亥俄州并没有吸取印第安纳州的教训,继续挥霍无度地对新建运河、道路、铁路予以补贴,其结果是众多的烂尾工程和天价成本。尽管债务已经攀升到五倍于一般财政支出的数字,纽约州议会仍然梦想着要通过建设更多的运河工程让自己摆脱债务困境。宾夕法尼亚州的州长则干脆下令强行要求银行给政府贷款,以支付债务。这时,外资开始纷纷撤离,欧洲各家银行开始拒绝继续资助各州,各州被迫出卖资产。“要致富,先修路”的美梦转眼变成了政治口角的噩梦。

  由此,各州立法机构的声誉受到沉重的打击,而且持续深远。盲目的大型基础建设以及随之而来的加税引起了民众的愤怒,他们认为州议会权力过大,已经成为许多政府问题的源头,于是要求修改本州宪法以限制议会权力,防止未来再度出现类似的财政灾难。随着民众呼声的不断高涨,政治人物开始不得不就基础建设投资的崩溃进行漫长的讨论,并且反思如何应对。

  各州首先做到的就是限制财政负债,消灭“没有税收保障的支出(taxless finance)”,各州的新宪法要求州以及地方政府的支出必须确保有足够的税收能够支付,而政府想加税必须得到全体州民的公投批准,而且要求税收平等地由州民承担。1844年到1851年修改宪法的14个州里面,13个明确提出要限制政府债务,11个要求平等税赋。各州宪法会议对于许多立法权力又采用了更加广泛的程序性限制,比如缩短议会会期,每次税务支出投票的表决都必须记录在案等,而且一项法案必须由议会多读(通常三读)才能投票表决等。即使没有经历同样财政危机的州也采用了类似条款。同时,各州新宪法通过给予民众经商更多的方便以限制官员贪腐。因此,到了1850年代,各州要想再通过法案增加财政支出本身就变得相当困难了。

  淡化和架空议会增加财政支出的权力,不是要把权力转移给行政部门以加强“全州一盘棋”式的领导,而是转而赋予法庭更多的权力。这个时期出现一个最重要的体制性改革潮流就是许多州开始认真讨论改变由州行政部门或者立法机构任命法官的做法,而代之以司法选举——各级法官也由民众直接选举产生,其目的就是在于加强司法部门的权力,同样是要限制立法部门的(胡乱花钱)作为。

  1830年代之前,各州几乎从来没有认真考虑过司法选举,只是开始缩短法官任期,其目的仍然是要增加州长和议会对法官任命的控制,因为在人们心目中法官是必须能够挺身保护少数人利益的盾牌,不能受到民众情绪的影响,以抑制民主制度容易产生的恶——“多数暴政”。这之前虽然也有一些领导人呼吁司法选举,甚至密西西比州已经开始州最高法院法官的选举,不过他们真实目的仍然是要约束法庭的行为,减少法庭的权力。

  但是从1840年代开始,人们对于立法和司法机构的看法发生了180度转换。从1844年到1853年,19个州发起了修宪会议(constitutional conventions)运动。除了直接限制立法机构的权力,尤其是直接限制议会增加财政支出的权力之外,这些会议大都在法官的任免制度上采用了司法选举的改革。辉格党人和许多民主党人一致认同如果维持司法任命的制度,它只会继续成为权力人物内部交易和结党营私的一个毒瘤。当时的宪法革命者们转而更加倾向相信选举产生的法官更可能对立法机构的滥权行为(legislative excess)加以限制。许多人认识到如果采用法官选举制度,政党就可以成为组织人们反对政府滥用权力的一个解决手段,这里的关键就是把政党和政府职位通过直接选举还给民众。从1846年到1851年,有12个州在各自的整个司法系统里面改用选举制度,五个州采取部分选举制度。到1860年,联邦内31个州里,18个州所有的法官都通过选举,5个州选举部分法官。当时甚至曾经有人提议联邦法官也要选举,只是联邦宪法为之设立的门槛过高而未能成功。

  司法选举的目的就是要加强政府权力的分割,通过司法复审赋予法庭更多的权力。改革派获得了预期的效果:法官们——即使是那些本来由州长、议会任命的法官似乎都逐步挺直了腰杆,开始更多地进行复审、乃至否决议会通过的法案,从司法制度层面进一步限制了政府动用财政支出的权力。1850年代,选举产生的法官取消的州法要比之前任何一个年代都多。这之后,类似的由司法复审而否决州法的案例继续不断上升。

  哈佛大学法学院的舒格曼(Jed Handelsman Shugerman)教授通过对1820年代美国的24个州以及后来加入的加利福尼亚州的统计发现,1840年代司法复审的案例开始增加,到了1850年代则呈现爆炸式上升。而且是所有的州都出现增长,每个州的每个年代都有数百个案例。

  统计对比分析显示,司法复审的增加绝不是因为同时期各州通过的法案增加,因而由于法案基数大了而跟着水涨船高。虽然19世纪各州确实通过许多法案,但是通过法案的频率在各个时期并没有变化,而司法复审的案例却随着时间发生了变化。在宾夕法尼亚州,司法复审早在法案通过的高峰期出现前就增多了。

  司法复审的增加也不是因为各州通过的法案种类有所不同。当时出现的新法案种类一是关于举行地方公投的程序性法案,另外就是保护已婚妇女财产以及禁酒方面的实质性法案。但是,同时期司法复审的案例里面只有10%与这些新法案种类有关,其他的复审案例绝大多数都是关于保护司法权力、反对立法侵权,以及保护产权、限制政府税收能力方面的。

  因此,总结这段历史可以认识到经济危机使得人们产生了对于立法机构的深深怀疑,由此促使一些行政任命的法官于1840年代开始增加司法复审,各州的新宪法也开始于1840年代和1850年代限制立法权。而司法选举又加强了司法的独立性,在此基础上更加尽忠职守的法官又加强了对于立法权的限制使得司法复审大幅增加。所以,经济危机引发的恐慌不仅引发了修宪会议的召开,以及推动权力分立和司法选举,而且也首先引发了司法复审的增加。

  由此可见,美国人在19世纪中叶的经济危机后没有满足于之前已经取得的经济增长,而是吸取了教训,吃一堑长一智,幡然改革司法制度,使得独立于行政、立法部门的司法制度在美国各个州政府从积极介入经济增长向间接管制的过渡中扮演了重要角色,州以及地方政府自由放任的态度一直维持到了现在。

  细心的读者一定已经注意到以上的描述中,我没有提到任何一个改革派领导人的名字。事实上,这场席卷当时全美范围、并且具有深远历史意义的改革,其过程看上去却似乎是乱哄哄的一片。这种改革是如何进行的呢,请看下回。

  作者为美国波士顿大学经济学博士,现为美国某基金经理,负责全球宏观性投资。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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