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土地制度改革的现状与前景

2015年11月24日 16:55 来源于 财新网
“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”的改革一旦实施,就意味着土地制度改革的正式启动

  黄小虎 | 文

  中国土地学会副理事长

  中国的改革开放事业,是从农业联产承包责任制取得突破,以此为发端而展开的。联产承包的本质,是农村土地使用制度改革。经过几十年的实践、探索,对农用地改革的市场化方向,全社会上上下下基本形成共识。当然,对具体的路径怎么走,也还存在分歧。

  有人说,农村改革只进行了一半。我认为,从土地制度改革的角度思考,这话有道理。除了农用地,农村集体和农民还有不少非农业用地,包括各类企业用地、公益事业用地、宅基地等等。从理论上概括,他们都属于集体建设用地。这些土地与农地一样,也都是农民的财产。应该怎么用,怎么管?实践中经历了较大的曲折。

  改革开放后大约有十几年时间,总的政策取向是鼓励农民利用这些土地走向市场,发展非农产业。否则,不会有乡镇企业的“异军突起”。而乡镇企业的大发展,又对中国的城市化起了重要的促进作用。不仅催生了大量小城镇,还培育了一些大、中城市,比较典型的是“珠三角”那些城市。例如东莞,改革开放前是个5平方公里的小县城,随着乡镇企业的发展,产业不断集聚,现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地,至今仍然属于集体所有,可以说是一个在集体土地上生长起来的大城市。中国宪法规定,土地所有权不允许买卖,但土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场,是符合宪法精神的。本来,按这样走下去,有可能比较顺利地探索出一条符合社会主义市场经济要求的土地使用制度和土地管理制度的改革路子,农村的经济体制改革也就比较完整了。

  然而,历史的发展总要经历曲折。1998年修订、1999年实施的土地管理法规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”(第43条);“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”(第63条)。这二条规定意味着,农民不能再像过去那样,凭借自己的土地财产权利,自主地参与工业化、城市化进程了。这二条规定还意味着,此后的城市化进程,不再是政府在台前幕后积极引导,市场在台上发挥决定性作用的自然历史过程了,而是让政府站到台上,大包大揽了。就这样,历史的发展在这里拐了一个不算小的弯儿。

  实事求是地说,拐这个弯儿,也不是什么人的率性而为。就当时的历史条件,也应当算是一种理性的选择。从80年代后期开始,土地管理部门推行城市土地有偿使用制度改革,但进展并不顺利。直到90年代后期,历经10年,也没有在全国全面确立国有土地有偿使用制度。1998年国家机构改革,成立国土资源部,土地管理升格了,问题才有望得到解决。这期间还发生了不少事情,例如分税制改革以后,地方财力紧张,与事权不匹配;中央提出城市化发展战略;国企改革需要土地管理的配合以及乡镇企业改制、重组,等等。再加上干部的选拔任用始终是以GDP为主要标准,各种因素叠加,1998年修改土地管理法时,有关决策层的主要关注点,一是加强土地管理的权威性,推动城市土地有偿使用制度的全面确立;二是为地方政府增加资金来源,落实城镇化发展战略。此外,还有一个重要的考量:改革开放以后,各方面发展大量占用耕地的势头一浪高过一浪,给土地管理的压力很大。而且除了行政手段以外,没有找到什么更好的办法。在这种情况下,担心放开集体土地入市,耕地保护更加困难。在这样的背景下,对土地管理法做这样的修改,也是反复权衡利弊之后的现实之选。

  新法实施以后,全面确立国有土地有偿使用制度的目标,很快就实现了。地方政府也很快学会了靠征地、卖地获取土地出让收入,形成所谓土地财政。进而也很快学会了用土地去抵押融资,形成所谓土地金融,并以土地金融为主体,累积起大量的地方债。有钱好办事,十几年间,城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼,城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市化建设取得了巨大成绩,那么就应该肯定,现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。

  然而,凡事有利必有弊,初期往往利大于弊,随着矛盾的运动,会逐渐演化为弊大于利。现行土地制度一个最大的矛盾,就是政府的土地管理部门既是管理者,又承担了经营国有土地的职能,既是“裁判员”又是“运动员”。这样一个体制的形成有其历史的原因,新土地管理法进一步把他强化和放大了:政府利用“裁判员”身份,把集体土地也变成自己的“运动场”。结果,政府随意圈占农村土地的现象越来越严重,系列弊端日益突显。

  首先,耕地保护的目标不可能实现。

  地方的建设资金主要依赖土地财政和土地金融,就得不断征地、卖地,这样的制度设计本身就不是保护耕地的设计,而是占地的设计。这些年来,全国的城市几乎没有例外,统统走的是外延扩张的路子,主要原因就在这里。

  其次,恶化了政府与人民群众特别是与农民的关系。

  站在农民和农村的角度,通往工业化、城市化的道路有三条:1.在自己的土地上发展转型;2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,第3条则是“被城市化”之路。过去,这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明,在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部,第1条路可以依托既有的经济基础,充分发挥农村土地和劳动力资源的优势,是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了,三“车道”变为二“车道”,“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅,政府与农民的矛盾因而日益凸显、激化。

  城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划,也不允许集体建设用地开发房地产,使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下,房价虚高,大大超出了中、低收入人群的支付能力,自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食,是普遍的现象,由此产生严重的民生和社会问题。

  第三,透支未来,孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

  政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用卖地收入搞建设,本质上是全社会“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。同时,也隐含了相当的金融风险。

  土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足,于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面如不制止,难免会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

  第四,导致政府行为扭曲、失控。

  政府经营土地,为腐败分子提供了较大的寻租空间。

  政府经营土地制度,使不同层级政府的职能发生错位,降低了行政管理效率。

  政府经营土地制度,还使社会对政府行为的监管出现盲点,政府行为失控,不能及时得到纠正。

  以上矛盾和弊端的发展、显现,引起了广泛的关注,土地问题越来越成为社会舆论的焦点、热点,各界对土地制度改革的呼声日益高涨。媒体和有关方面的讨论、建议,主要集中在征地制度、集体建设用地使用权进入市场、土地财政、土地金融与地方债、地价与房价,等等。

  这些问题,也引起党和政府的高度重视。至少从本世纪初开始,几乎年年都有中央文件或国务院文件,提出要改革征地制度,要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府,也按中央精神开展相关改革试点,有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定,明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验,取得不少成果。然而,改革的决定性突破,必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜,这方面却未能取得任何实质性的进展,土地管理法的修改迟迟不能推出,相关的配套办法即使拟定了,也不可能出台。而国家层面的制度不改,部门和地方的试点,也很难深入下去。一时间,土地制度改革步履艰难,陷入胶着状态。

  早在90年代初,政策理论界就有人开展相关研究,提出改革征地制度和建立城乡统一的土地市场,十七届三中全会以后,这两个问题更成为全社会关注度最高、寄予期望最大的改革问题。但却终究是“只闻楼梯响,不见人下来。”仔细研究,应当不难发现,征地问题和土地市场问题,是现象而不是本质。本质的问题是政府经营土地的职能定位,形成了依靠土地财政和土地金融的利益格局和发展方式。改革征地制度,会减少政府的收入;允许经营性项目使用集体土地,政府就无地可卖了,无异于“自废武功”。所以说,不从根本上改变发展方式、转变政府职能,征地问题和土地市场问题的改革,也就不可能推得动。十七届三中全会决定,是关于农村改革的决定,不是全面改革的决定,所以未能触及转变政府经营土地职能的问题。因此,虽然提出了建立城乡统一的土地市场的改革任务,实践中却难以贯彻落实,也是符合逻辑的结果。

  长期困扰人们的土地制度改革问题,终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比,十八届三中全会决定是一个全面改革的决定,在继承各个领域以往改革成果基础上,提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题,更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因,及各领域之间的内在联系,找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题,共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条,专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字,与十七届三中全会决定的有关论述相比,似乎并没有太多新意。但是,在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明,概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。这是国家治理思路的极其重大的调整,是转变发展方式的关键性举措。这项改革一旦实施,意味着国有土地的所有权将由专门的机构来行使,政府的行政管理部门不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来,征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了,有关改革任务自然能够顺利推进、完成。另外,现在政府在土地问题上既是“裁判员”又是“运动员”的局面,是财税体制、投资体制、户籍制度、干部制度等多种因素叠加下形成的,《决定》在各相关领域也都做出全面的改革部署。这些部署,又可以为实施“所有者与管理者分开”,减轻阻力、创造条件。

  以上,是从土地制度改革的视角,对《决定》精神的一种解读。但土地制度改革只是全面改革的一个局部,与其他领域的改革互为条件,互为因果。如果把视角切换到其他领域,就会对《决定》精神有别样的解读。由此可以想见,十八届三中全会决定摆的是变幻有序的“八卦阵”,打的是刚柔相济的“太极拳”,下的是谋篇布势、边角通吃的大“棋局”。其中所体现的,则是大智慧。经过30多年“摸着石头过河”,我们党对社会主义市场经济,对中国特色社会主义的认识越来越深入、成熟。十八届三中全会决定是个重要的里程碑,标志着我们正在从“必然王国”的此岸,迈向“自由王国”的彼岸。

  十八届三中全会以后,按照《决定》的部署,总书记亲自挂帅,迅速推出许多重要的改革措施。速度之快、力度之大,超出许多人预期。与土地制度关系比较密切的财税制度、户籍制度、投融资制度、干部制度的改革,都已推出。土地制度改革的新一轮试点,也已展开,并且授权试点地方可以突破现行法律。最近,中央又发布了《生态文明体制改革总体方案》,这个方案中关于“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”的改革一旦实施,就意味着土地制度改革的正式启动。从这样的工作安排中,我们切实感受到中央抓改革的坚定决心,也切实感受到改革是按照明晰的“路线图”稳步推进。因此,我对土地制度改革的前景充满信心!

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
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