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雾霾红色预警启动 应急机制遇大考

2015年12月09日 17:28 来源于 财新网
应该加紧建立空气污染应急机制、专门的应急协调机构、综合考虑当地污染排放特征、强化公众对应急工作的支持、建立污染源清单管理制度等,仍需完善的细节还有很多

  【财新网】(记者 周东旭)12月7日18时,北京市应急办首次启动空气重污染红色预警,时间从12月8日7时至12月10日12时。这也是今年3月《北京市空气重污染应急预案》修订后的一次真正大考。称其为“大考”,是因为启动应急预案既是技术问题,也是行政部门应急管理能力的综合体现。

  与全国空气污染应对思路相同,自2013年10月发布的《北京市空气重污染应急预案(试行)》就确立了以技术标准为启动基础的基本思路,成为预防政府应急随意性的一道屏障,也是政府应对短期空气重污染的基本规范。

  比如,2013年版本预案将空气质量指数(AQI)在201—300之间界定为重度污染;在301-500之间为严重污染。据此确定蓝色(四级)、黄色(三级)、橙色(二级)和红色(一级)级别,预测未来持续3天出现严重污染,即超过300,则为红色预警。2015年修订版本提高了预警标准,空气质量指数在200以上为空气重污染,空气重污染将持续3天以上(72小时以上)发布红色预警。需要指出,空气质量指数并不与通常所说的PM2.5数据等同。

  虽然预案确定了技术标准,但与其他技术标准在实施过程中面临的问题一样,要想转化为预警启动的具体行动,还需要通过行政系统的内部决策机制。决策不可避免会涉及不同利益主体,受到整个行政运作体系的制约。

  应急专家、北京师范大学中国社会管理研究院副教授刘冰分析,“政府之所以前期一直没有启动红色预警,主要还是政策上的考量,尤其是权衡社会影响。”甚至,“为了减少政策执行的成本,利用技术不足将预警范围尽可能局限在较低层次的预警中成为一种理性的决策逻辑。”

  这也是公众对“橙红”预警质疑的一个重要原因,表面看关涉环境监测,实为技术转化为决策面临“阻力”。在由“领导意志治国”向“技术标准治国”转变的现代化过程中,这是必须要补上的一课。

  不过,启动红色预警也只是继出台并不断完善应急预案后的一小步,更重要的还在于启动之后是否能够保障相关措施,尤其是禁止性措施得到彻底落实。

  预警启动牵涉多重利益

  谁来启动预警?《北京市空气重污染应急预案》详细规定了预警启动的标准、措施和发布方式。不同级别的预警由不同机构负责启动,发布者也依据预警级别而定。

  最高级的红色预警由市应急委主任批准,并由市应急办提前24小时组织发布。现任北京市突发事件应急委员会主任是市长王安顺。北京市应急委下设多个专项应急指挥部,空气重污染应急指挥部是其中之一。

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  北京市突发应急体系(来源:北京应急网)

  橙色预警由北京市空气重污染应急指挥部总指挥批准,空气重污染应急指挥部办公室提前24小时组织发布。根据规定,总指挥由市委常委、市政府常务副市长担任,现为李士详。

  黄色预警和蓝色预警由北京市空气重污染应急指挥部办公室批准,黄色预警需提前组织发布,蓝色预警实时发布。北京市空气重污染应急指挥部办公室设在北京市环保局,办公室主任现由环保局局长陈添担任。除了发布蓝色、黄色、橙色预警信息,办公室还可以“向市应急办提出发布红色预警信息的建议。”

  上述规定与2013年出台的试行应急预案没有变化。

  全国其他各省市的应急预案规定,则并不完全相同,不同级别预警批准者有的集中在重污染天气应急指挥部办公室,有的则由更高级别官员批准。比如,天津市重污染天气应急指挥部总指挥由分管环境保护工作的副市长担任,黄色预警需经市政府分管环境保护工作的副市长批准,橙色预警和红色预警经市人民政府主要领导批准。近日,天津市修订的应急预案做了微调,将橙色预警由“经市人民政府主要领导批准”修改为“经市人民政府分管环境保护工作的副市长批准”。

  在行政决策过程中,级别越高,往往意味着决策流程成本越大,考量的因素越多。

  之所以不同预警需要上提批准级别,是因为伴随污染预警升高,各种措施相应严格,涉及的利益主体更多,需要调动的行政和社会资源也更为庞杂。

  根据《北京市空气重污染应急预案》,预警后的措施包括健康防护措施、建议性措施和强制性措施,其中最难的是强制性内容。一旦黄色预警就要开始采取强制措施。

  黄色预警的强制性应急措施有两项:(1)在常规作业基础上,加大重点道路清扫保洁强度,减少交通扬尘污染。(2)停止土石方、建筑拆除等施工作业。

  橙色预警的强制性应急措施则升为五项:(1)在常规作业基础上,对重点道路每日增加1次以上清扫保洁,减少交通扬尘污染。(2)停止土石方、建筑拆除、混凝土浇筑、建筑垃圾和渣土运输、喷涂粉刷等施工作业;对施工工地、裸露地面、物料堆放等场所采取防尘措施。(3)按照空气重污染橙色预警期间工业企业停产限产名单,实施停产限产措施。(4)建筑垃圾和渣土运输车、混凝土罐车、砂石运输车等重型车辆禁止上路行驶。(5)禁止燃放烟花爆竹和露天烧烤。

  红色预警除强化了橙色应急措施外,还另外增加了车辆控制:全市范围内依法实施机动车单双号行驶(纯电动汽车除外),其中本市公务用车在单双号行驶的基础上,再停驶车辆总数的30%;公共交通运营部门延长运营时间,加大运输保障力度。

  每一项措施都关系到不同主体的切实利益,尤其是企业停产限产、车辆单双号等。

  在建议性措施中,公众关注较多的是中小学停课。此次北京市教委要求各区严格执行红色预警应急响应措施,中小学、幼儿园、少年宫及校外教育机构停课。对于家长关心的孩子在家无人看管的问题,要求学校党政干部、教师安排值班,学校妥善安排好到校学生的学习、生活。可以想象,对于无人在家看管的学生,学校相关安排是否妥当也关系重大。据了解,先前发布重污染预警之后,很多学校负责人对停课是持犹豫态度的,因为尚没有充分机制能够顺畅协调不同利益。

  刘冰说,“按照预案本意应该是技术决策,但又很难只是技术决策。任何一项公共决策,最难的地方还是利益协调。”

  对于政府而言,发布红色预警不只是一个简单的“命令”,也不单纯是发布机构级别有所提升。每一项应急措施,都会考验利益表达与协调机制是否完备。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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