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韩春晖:要避免以发预警的形式主义应付空气重污染

2015年12月18日 20:04 来源于 财新网
当前应急的专业性尚待完善,相关领域的专业学者参与不足,红色预警政策仍过于粗糙,需要进一步细化

  【背景】雾霾即将再次袭京。12月18日早7时,北京市发布空气重污染红色预警指令,自12月19日(星期六)7时至22日(星期二)24时启动应急方案。其中,北京市教委紧急通知各单位,严格执行红色预警应急响应措施,确保“停课不停学”。北京市交通委将实施机动车单双号行驶。其他部门亦同时启动相关措施。

  距离上次红色预警仅仅过去10天,面对可能日益频繁的红色预警,公众开始担忧,政府能否让克减的公众权益控制在最小范围。启动红色预警是政府负责任的表现,但不宜“一启了之”,更不能以启动红色预警作为完成任务的手段。

  那么,启动空气重污染应急机制之后,后续运作细节又如何完善?怎样建构应急机构的法制途径?

  国家行政学院副教授韩春晖表示,在应急状态下,公众一方面会体现得更加宽容,另一方面,对平等和公平的追求也更为“苛刻”,比如,平时就很难接受单双号限行,而红色预警就可以实施单双号,但是,如果应急中有不平等或乱作为现象,公众的情绪往往也会更强烈。所以,如何使政策更具成效,更有说服力,是应急机制不容忽视的重要方面。

  由最初的“橙红质疑”,到经历首次红色预警,公众由最初的“新鲜”,开始转向对政策实施质量的关注,随之也出现越来越多的质疑。韩春晖认为,应急要避免单独的命令主导,只有保证多元参与主体,制定出科学的决策,才能使公众发自内心的接受,尤其要避免以发预警的形式主义应付空气重污染。

  “行政决策方式都存在惯性,惯性形成之后,要改变,就一定要有其他利益推动,否则不同部门也可能会找各种借口。”韩春晖说。

  在韩春晖看来,当前应急的专业性尚待完善,相关领域的专业学者参与不足,“没有发挥应有作用,决策体制也没有给专业参与留下足够空间。”同时,红色预警政策仍过于粗糙,需要进一步细化。比如,单双号限行与雾霾治理的关系,交通部门应该拿出充分数据,汽车管控达到什么水平,能相应有多大效果,“这才是真正具有说服力的,也是打消公众疑虑的重要方式,而这依赖于分工细化以及专业支撑。”

  韩春晖分析,公众的质疑主要与“比例原则”相关,即应急中采取的手段与目的是否适当,现有手段是否为所有手段中成本最低,收益最大的,如果不是,就应该加强科学设计,寻找更适当的手段。

  近年来,如何应对空气重污染,预警方案也在不断调整。随着2007年《突发事件应急法》的颁布,各领域应急方案逐步建立起来,《北京市空气重污染应急预案》也是经过多次修改。据报道,环保部门今天上午表示,《北京市空气重污染应急预案》拟再次修改,下周起将陆续向社会征求修改意见。

  这一方面体现了随着认识深入带来的治理转变,另一方面也体现出应急水平还处于较为初级的阶段。 韩春晖说,“采取更为合理的手段,本身就是执法过程中应对能力的提升。虽然用简单方法也有依据,不算违法,但也需要一点一点提升。”最重要的还是基于科学基础上的成本收益考量,哪些措施对公众影响最小,又更有利于雾霾治理,不能说措施影响面很大,效果却很有限。

  韩春晖提倡法治型应急管理,即应急管理主体及其工作人员运用法治精神、原则、理念、逻辑和要求实施社会管理行为。

  走向法治型应急管理须坚持三种法治思维:第一,最低理性标准,即必须符合一般常人最基本的理性标准,不得构成显而易见的错误、显然的不正当动机、完全的不相关考虑、巨大的不利益和明显的不公正,不得造成更加恶劣的社会结果。

  第二,最低权利保障,即社会管理主体可以对相对人的自由进行限制,对其权利进行克减,对其义务进行强化,但是,不得剥夺或限制相对人与生俱来不得限制的权利,以及与应急管理目的没有直接关联的权利。

  第三,最低程序公正,即应急决策可以缩减一定的程序、环节、步骤和时限,但是不得剥夺或限制最基本的程序性权利。

  韩春晖还指出,类似应急应该有补偿机制,“目前这方面的规定非常欠缺,是未来完善应急机制的一个重要方面。”

  (财新记者 周东旭  采写)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
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