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许善达:2016财政减税如何推进

2016年01月15日 10:31 来源于 财新网
减税主要是看“营改增”,后续改革必须结合中央和地方分配关系调整深化

  【财新网】(记者 邢昀)2016年被视为“推进结构性改革的攻坚之年”,决策层屡屡提及供给侧改革,而财税体制改革,减税降费帮助企业降低成本,都是其中重要内容。

  积极的财政政策在2016年要加大力度,中央经济工作会议要求明确实行减税政策,阶段性提高财政赤字率,在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时,主要用于弥补降税带来的财政减收。2016年财政减税会表现在哪些方面?

  而按照深化财税体制改革总体方案,2016年新一轮财税体制改革基本完成,其中税收制度改革,涉及“六税一法”,即营改增、消费税、资源税、环保税、房地产税、个税以及《税收征管法》。从目前的进展看,税制改革进度要慢于预期。具体来讲,营改增并未在2015年收官,消费税改革仅在部分税目上做了调整,2014年底煤炭资源税从价计征后并无其他大动作,环保税立法、税收征管法修订停留在国务院层面。这些税制改革的难点在哪?经济下行压力中,一些带有加税性质的改革采取什么样的节奏推进?

  对此,财新记者采访了国税总局原副局长许善达。

  财新记者:供给侧改革发力,减税政策被看作是有效一环,中央经济工作会议也明确提出“实行减税政策”,2016年减税主要会在哪些方面?

  许善达:2016年减税还是主要看“营改增”。“营改增”是惠及所有企业的,原来营业税企业改征增值税会减税,原来买服务的那些增值税纳税人也会相应增加抵扣项目,可以实现减税。这也算是流转税环节普遍性减税。

  三年前财政部门测算,等到“营改增”全面完成后,总体减税9000亿元左右,这是静态测算。现在营改增推迟,营业税的税基已经变大了,所以减税的规模还会有一定增加。而从2012年实施“营改增”以来,到2015年上半年据统计已累计减税4848亿元。当然,累计计算和静态计算在数据上是有差别的,前者数据大。

  财新记者:“营改增”原本是要力争在“十二五”期间完成,但是2015年并未实现,还剩下不动产业、建筑业、金融业和生活性服务业四大类,主要原因在哪?

  许善达:技术问题并不是主要原因,主要原因在于“营改增”改变了国家和企业的分配关系,中央和地方的分配关系。

  过去第一阶段的“营改增”是在现行税制和分税制基础上进行,即减谁的税就是由谁负担,营改增改后的增值税100%归地方,减税部分中央不给地方补,地方少了就是少了。而原增值税仍按照75%、25%在中央和地方之间分配。目前地方减收太多,中央和地方已经失衡的财政关系会进一步恶化。这不符合此前决策层“维持中央和地方收入格局大体不变”的要求。

  而且,一个增值税两种中央与地方分成比例的局面也不能继续了,因为企业在市场中不断发生兼并重组,分配比例会造成混乱。因此,后续营改增必须结合中央和地方分配关系,进行调整深化,我称之为“营改增”的第二阶段。

  我们简单测算,营改增之后,全部增值税仍可维持75%、25%的比例在中央和地方之间分配。但是,需要把消费税转移到零售环节,和车购税一起给地方,这正好可以对冲地方在营改增后造成的财政缺口。

  财新记者:中央经济工作会议部署了五大任务,其中在“帮助企业降低成本”这一任务中提到,要“降低制造业增值税税率”,这一部署要如何与营改增协调?时间节点上必须要在全面“营改增”实施之后吗?

  许善达:我认为这个问题要分先后,“营改增”完成以后,才能考虑税率降低的问题。而且对于剩下的四大行业,“营改增”方案中肯定已经设计了各种税率、抵扣率,现在讨论增值税税率降低是没有意义的。现在增值税不规范,税负重,主是因为许多购进项目税款不能抵扣,“营改增”不彻底,所以第一步不是要降低税率,而是增加抵扣项目,把增值税的规范化先做好,再研究降低税率的问题。如果现在把这两个事情混一块,可能造成的结果是,制造业增值税税率虽然降低了,但是抵扣链条不完善,整个税制不规范。改革是要建设规范的增值税税收制度。

  现在的增值税多档税率是改革过渡阶段的税率,因为有的抵扣还没实现。

  财新记者:2015年消费税仅仅是在部分税目上做了一些调整,后续在“营改增”和完善整个税制的大背景下,消费税改革如何推进?

  许善达:消费税本来就应该在零售环节征收,过去设计税制放在生产、批发环节,是因为零售环节不好收,征管手段跟不上。而现在信息化水平、管理水平都有所提高,比如加油站都是联网的,汽车销售有牌照管制,在零售环节征收是没有问题的。

  消费税放到零售环节有一个好处,对地方政府产生不一样的导向。现在是哪里建汽车厂,哪里收的税就多,所以大家都想建汽车厂,但是未来哪里卖车多,哪里税多,这样地方政府就要提高当地居民收入,让老百姓有消费能力,可以消费得起。车购税就是在零售环节收的,跟消费税性质一样,可以合并。

  随着“营改增”的分步实施,消费税也按照税目实行分步划转地方,由地方税务局在零售环节实施征管。第一批,可以是地方政府具有牌照管理能力的汽车、摩托车。第二批可以是汽油、柴油,由于已经在零售环节实行了信息化管理,因此地方税务局的征收能力也足以控制税款的流失。其他税目再根据实际情况逐步下放。

  同时,消费税改革也需要让各地有一定自主权,税率上设定一定幅度,留给地方自主把控,最终形成财政收入和寓禁于征的一个平衡。

  财新记者:税制改革中,个税改革步伐在加快,从分类制度走向分类与综合相结合,个税改革的难点主要在哪?

  许善达:个税对一部分项目进行综合后,考虑家庭实际的赡养、抚养状况,有助于建设公平、公正的税制。但当前的一些税制环境与之是有冲突的。综合税制意味着,一个人在各个地方的收入要先预扣,北京人在上海有收入要扣税,在广州有收入要扣税,最后要在北京汇算,多退少补。

  少补比较容易做到,但是多退谁来退呢?汇总一定是在户口所在地,但是退税由谁来退,在当前个税中央地方六四分成的情况下很难实现。有些人在全国各地都有收入,在上海、广州扣了税,到北京汇算要退多少税,为什么北京要来承担退税。要想进行综合税制,必须全国统筹,收和退都必须在一个池子里面,到时候中央金库统一算账,由中央来做。中央税率可以降低一块,给地方的这部分不汇算清缴。最终,中央的部分是中央的,地方的单独算。这可能是实现个人所得税综合税制的前提条件。

  财新记者:2015年,环保税立法工作也取得进展,在国务院法制办层面进行了意见征求,目前争议分歧主要在什么方面?

  许善达:环保税立法的思路就是“费改税”,除了名义改,实质上没有什么修改。第一步就是什么都不动,只是费改税。难点在于,现在排污费归环保部门收,也是由环保部门自己使用,如果改成税,未来环保部门再想怎么用,就必须从财政部门那给拨出来。所以两个部门对于资金的使用肯定有些分歧。车购税已经改革成功了,这项改革也会成功,没有问题。

  财新记者:税收征管法的修订工作目前也仍然停滞在国务院层面,2015年1月国务院法制办征求过一次意见,目前在修订过程中的主要难点在哪?

  许善达:难点还是存在于涉税信息的集中。税收征管法2001年修订完成在国税总局是我具体负责的,当时信息搜集就是一个难题,其他政府部门给不给税务部门信息。比如人民银行认为银行法有给储户保密的规定,所以不给税务局提供相关信息,但是人民银行搞信用制度要求税务部门提供纳税信息,当时在这方面就产生了分歧。所以最后在立法时达成一个妥协,只是在查案时,经县以上税务局(分局)局长批准,银行必须提供一些相关信息。信息集中工作很难。原来甚至国税、地税之间信息也不共享,现在强调国地税合作不合并,合作的内容包括信息的共享。

  财新记者:2015年底,国务院发文调整证券交易印花税中央与地方分享比例,从2016年1月1日起,将证券交易印花税由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央收入,这样操作的原因何在?

  许善达:1994年分税制改革的时候,确定证券交易印花税为中央地方共享税,各分享50%。地方分成就是给上海、深圳,但是其他地方实际是有意见的,当地的股民炒股,为什么税最后要分给上海、深圳。不少地方认为,应该按照股民注册地,北京的股民买卖股票,证券交易印花税要给北京。最后协调的办法就是提高中央比例,这个比例变更了很多次。

  这次最终中央将证券交易印花税全部拿走。因为现在很多地方收入减少,各地都在琢磨税源,证券交易印花税增速很快,交易的主体不都在上海、深圳两地,而是全国各地的,索性就都给中央,全部归中央来安排比较方便。

  财新记者:当前减收压力大,财政既要减税又要稳增长,除了依靠财政赤字来弥补收支缺口,要维持当前的格局还有哪些办法?

  许善达:减收有压力,减税有必要。要想维持整个格局,政府手里唯一可以调动的比较大的资源就是国有资本。正在进行中的国企改革也提到要调整国有资本布局。我们认为,调整国有资本布局,还可以促进社会保险费降低等任务的完成。

  中国的社保缴费率在全世界是偏高的,这其中有历史原因。而随着老龄化社会的到来,社保的收支压力越来越大,领的人越来越多,缴的人越来愈少。我们想的方案是,动用15万亿元的国有资本,按照现在社保基金理事会8%的收益率,如果交给他们经营,每年有1.2万亿元的收入。而现在每年社保支出是两万多亿元,这样社保缴费可以砍掉一半,企业、职工负担都可以减轻。不过,这一设想还需要社保制度研究全国统筹的方案。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张柘-实习
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