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政变流产又逢修宪 强人总统引土耳其走向何方

2017年02月06日 17:05 来源于 财新网
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如果4月举行的全民公投通过宪改方案,土耳其总统埃尔多安现已巩固的既有权力,将能得到法理上的确认;他可掌权的时间段,甚至有可能一路延伸到2029年
资料图:埃尔多安 视觉中国

  【财新网】(见习记者 杨睿)2017年4月间,土耳其将迎来一次全民公投,决定由现任总统埃尔多安及执政党正义发展党提出的宪改方案是否通过。如果土耳其的全民公投通过该方案,土耳其的宪法将会大幅修改,原本象征性较强的土耳其总统一职,将成为实权领袖,同时担任国家元首和政府首脑。原本作为权力运转中枢的土耳其总理一职将遭废除,未来每届总统和国会的选举将同时举行,进一步强化总统对国会选举和人事运作的布局能力。

  若公投通过,扩权后的土耳其总统,还可宣布国家紧急状态、代表政府向议会提出预算案,并可在担任总统后,继续参与政党活动,更名正言顺地领导党务运作。相形之下,修宪方案中的国会监督、质询职权则被限缩。这样的政治制度改变,会给土耳其乃至周边区域的政局造成什么影响?获得扩权和潜在延任机会的土耳其总统埃尔多安,又会如何与近邻俄罗斯的总统普京,及传统盟友美国的“非典型”总统特朗普展开互动?

  土耳其,这个被视为“地缘政治支轴”,但又在东西方价值的拉扯下具有复杂身分认同的国家,战略地位险要。它控制着从黑海去往地中海的通道,在高加索地区充当着北约抗衡俄罗斯的支点;在缓和叙利亚内战局势,和美俄两国可望进一步合作打击“伊斯兰国”的战斗中,土耳其的地缘角色也相当吃重。面对叙利亚和伊拉克持续发酵的难民危机,土耳其更是欧盟诸国仰赖的第一道防波堤。

  未来,如果这套被视作替埃尔多安“量体裁衣”宪改方案通过,手揽大权的埃尔多安,会用怎样的态度面对国际社会?在2016年7月的未遂政变和其后的政治大清洗之后,未来,土耳其国内还有能制衡埃尔多安的力量吗?随着英国脱欧、特朗普上台等一系列民粹主义抬头的浪潮席卷,土耳其与欧盟、美国和俄罗斯的关系又将走向何方?

  针对这些问题,财新记者独家专访了北京大学历史系世界史研究院副教授、土耳其问题专家、盘古智库土耳其研究中心主任昝涛,以下为专访内容:

  土俄美关系如何发展

  财新记者:从特朗普上台之后,美俄关系出现有可能好转的势头,双方也开始就经贸关系恢复正常化展开探索。这对夹在两强之中的土耳其,会有什么影响?土耳其在美俄关系,以及北约对俄罗斯的关系中,又会造成哪些变量?

  昝涛:特朗普上台之后,我们看到美俄关系发生了一些变化。这个变化的过程也会影响到土俄关系。此前,土俄关系走近有一个很重要的背景,就是土耳其和西方之间出现了一些问题,土耳其在处理库尔德族的问题上,没有完全得到美国的赞同。在2016年7月的未遂军人政变发生后,土耳其政府施展的政治清洗手段,更使美国与欧洲都对埃尔多安集团进行了大量的批评,这使得土耳其的国际处境和地缘政治环境都陷入一定程度的危机中。土耳其为了突破这一危机,迅速改善了与俄罗斯的关系。这是一个背景,土俄关系改善并不是无缘无故的,也不是因为普京和埃尔多安对对方印象好。

  从反面来说,土俄如果长期不睦的话,对俄罗斯和土耳其来说都没有什么好处。这个判断如果成立的话,那么它们改善关系的动机就是很明确的。事实上,包括2015年底俄罗斯战机越界被土耳其军队击落事件,也并没有使得两个国家的关系陷入长期冷却。尽管有半年时间土俄关系不太好,但是半年以后关系得到了迅速改善。

  现在,土耳其与俄罗斯这两个国家与西方的关系都出了问题。两个国家继续交恶,对彼此都没有任何好处,最后只能是鹬蚌相争、渔翁得利。所以两个国家的领导人都很聪明地改善了关系,现在土俄关系是比较好的,很多方面都在协调。但是,这个关系不是出于他们号称的“友情”,而是出于各方面利益的考量、权衡。

  随着特朗普上台,土耳其与俄罗斯暂时不会出现什么大的问题。从目前来看,它们将继续维持一个比较好的关系,我一直称其为回到“正常化”,回到“正轨”。

  因为在战机事件以前、甚至在叙利亚危机以前,土耳其与俄罗斯的关系已经有了很大的改善了;贸易上有了非常多的合作,俄罗斯人也喜欢去土耳其度假。而战机事件只是个插曲,无须把这个事件扩大化。

  我认为正常化还会延续一段时间。因为土俄关系没有不改善或者说没有恶化的理由,俄罗斯驻土大使在安卡拉遇刺事件,也没有实质性地影响土俄关系。

  如果按照绝大多数专家所说,特朗普上台后,美国会和俄罗斯改善关系,那么在这种情况下,土耳其与俄罗斯的关系更会延续下去。

  因为作为北约成员国的土耳其,没有理由和俄罗斯做对抗。总而言之,土耳其会沿着现在的“正轨化”道路继续往前进,协调各方面的立场。尤其是在叙利亚问题上,俄罗斯在让步,土耳其其实也让步了,美国也可以让步。俄罗斯更关心的问题还是乌克兰问题,而不是叙利亚问题。土耳其的核心利益或许是在叙利亚,但是它更关心的是处理库尔德族问题。而俄罗斯的核心利益是在乌克兰,它需要西方,尤其是美国对它的核心利益有所认可。如果大家的立场都能得到协调,就像特朗普曾说的:这个世界上的各个国家之间不见得都只有竞争关系,“合作”可能会成为主流。

  总统一旦扩权 规则如何改写

  财新记者:埃尔多安启动这次宪改的动机是什么?2016年7月发生的未遂军人政变,是他发动宪制改革的主要原因吗?

  昝涛:我不太赞同把2016年7月的未遂政变,当作是启动宪法改革的主要原因。历史经验表明,当一个人的权力达到一定程度时,会有很多情况并不是他个人的想法,有很多力量在推动着他往某一个方向走,这是合力的结果。当然,军人政变的发生对埃尔多安确实是一个很重要的刺激性因素。但埃尔多安挫败军人政变,也使他的威望得到了提高,同时使他对于更大的权力和更大的政治安全/人身安全有了更多渴望。另外,他所代表的,或者说拥护他的权力集团当中的人也希望他拥有更大的权力。因为在这之后,大家都会得益。

  财新记者:此前,土耳其的国会已经通过了包含实行总统制在内的宪法修正案,2017年4月间即将举行全民公投。在你看来,目前土耳其的民意普遍意向如何?方案在全民公投中通过的机会有多大?

  昝涛:总的来说,土耳其选民中支持埃尔多安的比例比较大。所以从某种程度上来说,他要搞宪法公投,应该说是有相当民意基础的。此外,埃尔多安还得到了民族主义行动党(MHP)的支持,十几年来,民族主义行动党在关键时刻的支持,对正义发展党和埃尔多安来说一直都是个很重要的条件。

  这次土耳其要通过宪法公投,成为总统制国家的可能性比较大。这个事情已经准备了很长时间,包括之前埃尔多安的支持者、亲埃尔多安的媒体也都在为他造势,就是希望能够将他2014年从总理转任总统之后,土耳其“事实上的”总统制,转变成“法理上的”总统制。主要的目的,就是要确认并进一步扩大埃尔多安已经拥有的实质性权力。因为,按照现行宪法来说,作为总统,埃尔多安现在所拥有的权力已经过大了,可以说达到了空前的程度,只不过他在法理上还没有这样一个地位。

  当然,并不是说土耳其国内都没有反对者或没有变数。就连在正义发展党内,尽管该党整体上忠于埃尔多安,但并非没有反对总统制者;修宪盟友民族主义行动党内部最近这几年也一直不和。而全民公投考验的是基层的支持率,其中必然存在变数。但就算公投万一没有通过,正发党得到民族主义行动党的支持后,可以提前举行国会选举,新的宪法修正案,仍极可能直接在新一届的大国民议会通过。

  土耳其政制的逐步变革,实际上有一个过程。2014年之前,土耳其就修改了总统产生的办法,由土耳其的议会选举总统,改成由全民投票来选举总统。从法律的角度来说,这是一个变动。从政治的角度来说,也是如此。因为一个人是由全民投票直接选举产生的,那么他的法理来源和权威来源就不一样了。随着埃尔多安成为土耳其这个国家自国父凯末尔•阿塔图尔克以来权力最大的总统,而且还改变了国家的政制安排,他势必还将领导土耳其好多年。

  财新记者:有分析称,埃尔多安或有可能一路执政到2029年?

  昝涛:如果埃尔多安的身体状况以及其他情况不出意外,他至少会先做一届新宪制下的总统。这次改成总统制,实际上就是为埃尔多安量身定做,所以他在2019年的选举中,当选新宪制下的总统,几乎没有悬念。土耳其总统一任5年,如果再连任的话,基本上就是做10年。这样算起来,预期可以干到2029年,也就是埃尔多安75岁的时候,这是有可能的。

  财新记者:从设计上来看,修宪以后的土耳其宪法,还有哪些能够制衡埃尔多安的力量?

  昝涛:我们知道,西方制度的一个典型特点就是三权分立。土耳其现在和未来的政治制度在形式上也应该是分权式的,但根据现在的这个宪法修正案,未来土耳其总统的权力是很大的,除了总揽行政大权外,在司法方面,总统有权任命未来的“法官和检察官最高委员会”的4名成员(共13名成员,其中有7名由议会选举产生)。2016年7月15日的未遂军人政变流产后,土耳其当局已对司法体制进行了一些清洗,在很长一段时间内,司法部门内安排的人也都是倾向于埃尔多安的人。

  按照宪法修正案,总统不接受议员的质询;要调查总统,必须由600名议员中的301名议员提出,并必须得到360名议员的接受,400名议员的“赞成”,才能向最高法院提起诉讼;另外,新宪法还规定总统可以担任议会政党的主席。就埃尔多安时代来说,他创立和控制的正义与发展党已经连续单独执政十几年,在土耳其大国民议会中形成了一党独大的格局,在未来总理和内阁被取消的情况下,土耳其的大国民议会显然难以形成对总统的制衡,会更多地会成为一个其合法性的摆设。所以我想短期内,通过制度来制约埃尔多安不是那么容易的。

  另外,政治制度的运作,也不能只靠所谓的制度法律框架的设计。这背后其实还有政治文化的因素。土耳其的政治文化显然与西方的成熟制度是不一样的,因为土耳其的宗教也好、传统文化也好、民族文化也好,实际上与西方是非常不一样的,这一点也是一个问题。我们不能完全寄希望于制度,因为制度最终还是依靠人去执行的。从2003年埃尔多安担任总理以来,他已经执政了这么多年,民意支持率依然很高,这可能说明土耳其的文化也孕育了这样一个人。埃尔多安的出现并不是一个偶然。

  目前来看,埃尔多安成长到现在,已经越来越达到权力的顶峰,他在土耳其可以说是如日中天。其实,也一直有很多力量试图来制约他,但都不是他的对手。我觉得,现在还没有形成一股有效的反对力量。

  但从另外一方面看,对埃尔多安一定程度的制约还是存在的。例如这次修宪方案在国会中的投票,结果没能超过三分之二,这本身就是一种制约的表现。另外,议会投票期间,里面争论非常激烈、打得那么凶,也是制约力量的表现。尽管目前,这还不是一个完全有效的力量,但这股力量也是不容忽视的,而且这个力量会随着后续历史的发展,出现再度整合和变化。当然,制约力量也有可能进一步碎片化,这当中还存在很多变数。

  内忧外患仍待收拾

  财新记者:除了埃尔多安集团对于权力的渴望之外,土耳其内忧外患的局面,包括面临邻国难民危机、恐怖主义跨境渗透和境内的民族问题,是不是也是土耳其多数民意可能会同意此次修宪的背景?

  昝涛:现在,土耳其确实出现了恐怖主义的威胁。恐怖主义的本质特点其实是制造混乱和恐惧,达到表演和放大的效果。土耳其被恐怖主义所困扰有其客观背景。去年中东地区,尤其是叙利亚、伊拉克,在围绕着打击极端组织“伊斯兰国”(IS)这样一个军事和政治的进程中发生很大的变化。这个变化实际上会影响到土耳其。一方面,土耳其作为邻国深陷其中;另一方面,土耳其本身也面临着几股恐怖主义势力的威胁。

  其中很重要的两股势力,一个是库尔德工人党,去年有几次恐怖主义事件,是由库尔德族的极端民族主义的恐怖主义者制造的。第二个就是伊斯兰激进主义,我们称为极端主义的恐怖主义。2016年也发生了好多次由极端组织实施的恐怖主义活动。这是因为土耳其在打击IS的过程中,角色的定位发生变化所造成的。

  随着土耳其更多地参与到与美国、俄罗斯协调打击IS进程中,使得IS在当地的生存环境、生态空间极大且快速地收缩,这也是恐怖主义外溢的一个背景。

  受恐怖主义外溢影响最大的,除了伊拉克和叙利亚当地之外,无非是土耳其和欧洲。因此,土耳其所处的地区局势是比较复杂的,处在变动的过程当中。

  除了周边环境之外,土耳其的内政也不稳定。库尔德族问题既是一个外部的问题,同时也是一个内政问题。因为土耳其的执政党——正义与发展党与库尔德工人党之间的谈判停滞,和土耳其国内IS形势的变化也是紧密相关的。当前,库尔德工人党进一步放弃了与土耳其政府和谈,走向进一步武装化的、恐怖主义的行动。

  另外,土耳其2016年7月发生的未遂军事政变,也使得土耳其的政治进程受到了极大影响。执政集团在深深的不安全感中排除异己分子,确保自身安全,在这样一个过程中,土耳其日常的行政、司法、军事、安全等工作肯定会受到一定影响。这也是土耳其近来恐怖主义多发的内部原因之一。

  在埃尔多安在巩固权力以后,如果修宪方案通过,国家体制变了、法理安排变了,他也会需要重新梳理自己的班底,重新安插各个方面的人员,实际上这也会使得土耳其政治面临一次更大的洗牌。

  这个洗牌过程不会像上次军人未遂政变那样,是一个突发性的事件,而是一直在准备过程中的。随着埃尔多安权力的巩固,当局也会对打击恐怖主义、加强国内安全、发展经济会投入更大的精力。但这有待于权力的巩固与旧体制到新体制的和平过渡完成以后才可能实现。从执政集团及埃尔多安本人的角度来说,权力目前还是第一位的。

  短期内仍难加入欧盟

  财新记者:欧洲各国过去对埃尔多安不断集中权力的作为批评声浪不小。今后,土耳其与欧盟的关系会走向何方?在欧盟态度冷淡的情况下,土耳其会转投向其他的区域合作组织吗?欧盟对于土耳其来讲,还剩下什么意义?

  昝涛:欧盟与土耳其的关系,可能主要还是会延续现状。虽然双方对彼此的有些言辞,偶会有一些过激、炒作的成分,但对土耳其与欧盟的关系应该理性看待。第一,土耳其是离不开欧盟的,从经济、科技创新等很多方面,它也接受欧洲很多的制约、仲裁等制度上的安排。但土耳其“离不开欧盟”,是一个双边关系意义上的离不开,并不意味着土耳其会很快加入欧盟,或是被欧洲所接受。很长一段时间内,这个问题的最终答案,还将保持开放性。土耳其与欧盟的关系仍然会往前走,但是加入欧盟并不会很快实现,甚至可以说是遥遥无期的。

  财新记者:你觉得土耳其加入欧盟遥遥无期的原因是什么?

  昝涛:有很多原因。首先,从地缘上来说,土耳其毕竟处于一个敏感的中东地带,如果加入欧盟的话,欧洲的边界就可能会深入到中东地带,这对于欧盟来说会是一个很大的考验。另外,欧盟内部本身有法国和德国两个大国间的平衡,但土耳其也是一个人口、经济大国。如果它进入欧盟的话,对于欧盟既有的平衡会有很大的影响,我觉得欧盟还没有准备好接受土耳其这样的大国。另外就是从文化上来说,土耳其毕竟是一个穆斯林国家,这和欧洲绝大多数国家不一样,尤其是在当前国际形势下,欧洲面临如此严重的难民危机,我觉得现在欧盟不会考虑接受土耳其这样一个人口接近8千万的穆斯林大国,成为它的完全成员国。

  不过,土耳其虽然短期内很难加入,但它却又离不开欧盟的原因何在?欧盟,毕竟是世界上最发达国家的集合体,这里一直是全人类思想、文化灵感的来源。直到今天,欧盟或者说欧洲,在人类历史上仍然发挥着引领作用,尽管可能因为有了美国,作用没有那么大了。而土耳其不远离欧盟,对于提升自己来说是有帮助的。欧盟采取的各项标准,毕竟是很高的标准,人往高处走,国家也是要往高处走的。向这样一个高标准的地方靠拢,对土耳其来说没有什么坏处。土耳其的有识之士一定会认为,即使土耳其不是欧盟成员,但是如果我们国家的各个方面达到欧盟标准了也很好。包括政治、经济、文化、食品安全、水资源、空气质量等等,如果能达到欧盟标准,当然是好事。欧盟标准并不是一个为了难为谁而创的标准,它实际上代表着世界上先进的高标准。

  即使是在中国,我们在做广告的时候也会说某某品牌的牛奶达到欧盟标准,这是因为大家都认可。从这个意义上来说,向欧洲制度靠拢,对土耳其来说是一种追求,这对于土耳其的国计民生确实是有利的,很多土耳其人也这么看。

  财新记者:如果土耳其短期内无法欧盟,它加入其它区域经济合作组织的选项有哪些?

  昝涛:其实是有很多的,例如黑海经济合作组织(BSEC);此外,土耳其在上海经济合作组织也是观察员。但是这些组织跟欧盟是没法比的,虽然它们都是国际组织,包括北约也是国际组织,但是每一个国际组织成立的原因、目的和性质是不一样。相对来说,只有欧盟本身存在一个成员一体化的进程,而且是深入的一体化进程。所以,如果只是加入一个国际组织,那么其实是可进可退的。但欧盟可不是普通的国际组织那么简单,它不只是个会员制的存在,而且是要走一体化道路的,成员国要让渡很多的国家主权给欧盟。欧盟是区域化和一体化的组织,上海经济合作组织的整合性和欧盟完全不在一个层次上。这两个组织在多方面差别太大,不是可相互替代的选项(alternative),不能混淆概念和事实背景。用加入上海组织来取代加入欧盟,这种观点的政治宣传、情绪因素更强一些,他们自己都不见得会当真。

  “埃尔多安时代”能持续多久

  财新记者:去年一年全球地缘政治发生了多起“黑天鹅事件”,包括英国公投脱欧、美国特朗普上台,和当前欧洲各国的右翼势力抬头。世界似乎进入了一个对全球化的反动阶段,民粹政治在各国的影响也越来越明显。在此背景下,土耳其的国际角色会发生什么变化?

  昝涛:随着世界在2008年进入新一轮的金融危机以后,更容易加剧世界不同地方经济形势的恶化,在这个背景之下出现了民粹主义和政治右倾化,一些西方的政治人物开始为制造业空心化、工作机会外迁、外来移民涌入、社会福利下降等后果寻找“替罪羊”。这是发达世界中,尤其是像欧洲和美国移民人数比较多的地方,出现民粹主义和右翼势力抬头的背景。

  同时,在非西方国家也出现了一定的民粹主义抬头的现象,但这是以其它形式出现的,与前述有所不同。比如,埃尔多安也是个民粹主义者,普京多少也是,但同时他们也是个民族主义者。印度也是这样,有民粹化的特点。这可以说是全球性的现象。

  但新兴经济体出现民粹主义的一个很重要原因,和发达国家和地区出现民粹主义的背景,我觉得恰好是相反的,新兴经济体出现的民粹主义,是以一种自我肯定的方式出现的。

  新兴经济体在全球化的过程当中是受益者,从不发达、欠发达开始向中等发达过渡。在这个过程中,新兴经济体国家出现了对自我文化的一种肯认,一种重新肯定,这是它们走向民族主义和民粹主义的一个原因。它们开始膨胀,有自信心,比如埃尔多安在土耳其提倡各种宏大理想,这就是他们在发展到一定程度以后出现的自我鼓舞。

  我觉得,新兴经济体的民粹主义领导人跟西方的民粹主义政客应该区别看待,他们恰恰是第二轮全球化这枚硬币的两个面。

  第二轮全球化走到今天,无论是在发达世界还是在新兴经济体国家,都造成了固化的权力、利益和意识形态格局,所谓民粹主义政治的出现,其实就是要冲击这一格局。说到底,民粹主义政治就是要绕过“建制派”的权力架构,使最高权力的合法性及运作,与普通民众直接发生关系:特朗普要反全球化、反金融资本,埃尔多安则是利用选举优势打击传统的土耳其国家精英,现在埃尔多安则是要扩大并巩固自身的权力。

  财新记者:土耳其政治的民粹化倾向会进一步加剧吗,土耳其的“埃尔多安时代”,将会维持多久?

  昝涛:我认为,“埃尔多安时代”还会延续一段时间。至于土耳其会不会再出现下一个“埃尔多安”还很难说,因为强人政治尽管有了土壤,但最终不一定能出现一个真正的强人。

  像埃尔多安这种老谋深算,富有政治经验,也是在上世纪90年代成长起来的一批政治家,随着他的这个时代过去,后面要再出现一个类似的“埃尔多安”可能比较难了。因为历史正在往前发展,现在我们还看不到太远,但土耳其的“埃尔多安时代”不但不会很快结束,而且他现在还处于权力的顶峰,正在巩固权力的过程当中。所以在未来,比如菲律宾、俄罗斯、埃及,甚至包括美国,全球范围的强人政治还可能会延续一段时间。但这仍会跟经济、国际形势的走势紧密相连。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:丁璐璐
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