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向市场化依法依规去产能转型

2017年02月10日 16:35 来源于 财新网
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我国从上世纪90年代中期就开始了去产能法律环境和体制环境的建设,利用市场平台、依法依规实现市场出清的条件已经基本具备
当前的去产能应当放到转变增长方式这个大背景下来部署,争取实现两个目标,一个是深化改革,消除产能持续超常规过剩的原因;另一个是建立依托市场和依法依规实现产业和企业市场退出的长效机制。

  文|陈清泰

  国务院发展研究中心原副主任

  当前的去产能应当放到转变增长方式这个大背景下来部署,争取实现两个目标,一个是深化改革,消除产能持续超常规过剩的原因;另一个是建立依托市场和依法依规实现产业和企业市场退出的长效机制。这是增长方式转型必须完善的基础设施。

  创新驱动必将加速生产要素的流动

  进入创新驱动发展阶段的经济增长,是高效率企业、产业的兴起和扩张,抵消低效企业和产业的萎缩与关闭后的增量。此时,产业发展将进入一种新的常态,其中一个重要表现就是企业、产业和就业岗位新旧替代的周期迅速缩短。例如,进入新世纪,平板显示在不到5年之内全面替代彩色显像管;数码摄影不到十年全面替代彩色胶卷;智能手机发力之时使诺基亚、摩托罗拉、爱立信等传统手机巨头顿时倒下,却给华为、小米提供了机会;电子商务的崛起导致每年上百万商业门店关闭;光伏、风电等清洁能源正较快地蚕食化石能源的份额;新能源、智能汽车正在挑战传统燃油汽车,如此等等。因此,新事物不断地迅速崛起、旧事物不断地快速退出将是新常态。但是,这需要相应环境条件的支撑。

  因此,增长方式转型,就是以竞争倒逼既有企业的技术进步、激励创新企业的产生和扩张;同时,加速丧失竞争力企业的退出。目的是使其占有的有效资源,包括人力、资本和土地等流向高效率的部门,确保全社会生产要素的平均效率始终处于上升之中。去产能如此之难本质是生产要素流动性不足。当前的短期措施必须与建立“生得顺利、退得顺畅”的长效机制相衔接。近年来,市场“进入”的状况有了改善,但“退出”的问题还有待破题。

  挖掘产能“超常规过剩”的原因,防止再发生

  竞争会带来阶段性过度投资和产能过剩,但竞争性市场会自动修复。中国的过度投资和产能过剩到了刹不住车的程度,很大程度上受制于两个因素:一个是政府行政力量的助推。上世纪90年代中期以来,政府一波又一波地压缩“过剩产能”,但产能却一轮又一轮增长。一些地方以经济增长为目标,并不特别在意国务院“抑制新增产能”的指令。他们以廉价土地、各种税费减免和承诺协调银行贷款等手段,实行区域市场分割,保护当地企业;用“以投资换市场”为说辞,逼迫企业“来销售,先投资”,都是过剩的促进因素。另外,地方政府还担心本地被划作“金融高风险区”、担心社会稳定,在问题出现时往往想“挺过去”,缺乏修复机制。一些案例显示,在矛盾爆发前是“政府鼓动了企业”,矛盾爆发后则“企业绑架了政府”。带来的结果是在过剩的泥潭里越陷越深。

  另一个原因是企业改革不到位,治理结构失灵。一般说来,企业作为承担风险的投资主体是理性的,即便产生失误,也会自行修正,不会“一条道走到黑”。但是,一些国企尚未走出“财务软约束、行政强干预”的状况。以规模扩张为导向的高管考评、对资产规模的考核与排序以及各种行政审批等因素,使企业投资决策缺乏独立性,在市场环境变化时又缺乏应对调整机制。

  当前,在去产能事到临头时,一些地方的官员不愿意在自己的任期出现破产企业,银行高管不愿在自己的任上出现较大坏账,国企高管也不愿在自己手里使企业关闭,国有职工更不愿意下岗失业。各个相关者似乎都缺乏正视竞争性市场的勇气和及时调整应对策略的动力,玩起了“击鼓传花”的游戏。

  市场有很强的去过剩功能,这是不容置疑的。但是,市场发挥作用的条件是利益相关者是受到强财务约束的市场主体。特别是投资者、债权人和企业应有足够的动力本能地追求收益、规避风险。这正是需要通过改革解决的体制机制问题。

  用行政办法压缩过剩产能很难奏效

  2014年是中央政府十年来第五次调控过剩产能。早在2003年12月,国务院下发“103号文”,把钢铁、电解铝、水泥列入产能过剩名单、给各地分配压缩指标,国务院与各省市分别签订“责任状”,行政推进的力度不可谓不大。两年后,2006年3月,国务院再发《通知》,将钢铁、电解铝、电力、纺织等10个行业列入产能过剩或潜在过剩行业,要求压缩。2009年,国务院批转抑制部分行业产能过剩的 “38号文”,2010年4月国务院下发“2010 (7)号文”,再次要求“加快淘汰落后产能”。2013年,国务院又一次下发化解产能过剩矛盾的指导意见。就在政府一波又一波下达压缩指令的十年间,钢产量增长了2.7倍,电解铝增长了7.8倍,水泥增长了1.9倍。值得反思的是,为什么用行政的办法收效甚微,甚至去产能的进度赶不上增产能的速度?这次去产能能不能走出新的路子?

  对产能“过剩”尽管可以有各种指标界定,但是,各个主体却有不同的感受、不同的对策。目前的问题是,政府十分着急,但去产能的最大的利害相关者,即企业、投资者和债权人,他们似乎却没有那么着急。

  用行政办法去产能的弊端

  一是投资主体多元化的局面已经形成,政府对依法依规生产经营的产能强制压缩、关闭缺乏法律依据。被“去”的每一部分产能,都包含涉及数额不菲、十分复杂的利害关系,用行政的力量难以摆平,勉强操作会有后遗症。

  二是地方与中央、企业与政府的利益诉求并不完全一致。企业、投资者和债权人作为最大的利害相关者也各有各的考虑。中央要地方、政府要企业去产能,造成角色错位,实践中往往上有政策、下有对策,效果受限。

  三是去产能针对的是总量失衡,政府很难判断哪个地区该淘汰多少,哪一家企业应当关闭。由政府层层分解指标,有违市场公平,会带来顾此失彼、“劣币驱逐良币”,最终伤害产业。

  四是企业的情况千差万别,面对过剩,对这家企业是灾难、对那家企业可能是机会,但是,政府很难甄别。由政府分摊指标,违背竞争力标准,难以实现结构升级的目标。

  五是政府主导就要出台政策,例如,这次针对钢铁去产能的“奖补”,财税、金融、社保等八个方面的专项政策。企业则会等政府、更加依赖政府、与政府讨价还价,增加了社会成本,出现了政府比企业和银行还着急的怪现象。

  六是当前的去产能政策应尽量减少短期救济性措施,防止按下葫芦浮起瓢。尽量与建立依托市场、依法依规的企业和产业退出长效机制相衔接。

  向市场化法治化去产能转型

  淘汰过剩产能是市场的基本功能。当过剩超过市场可接受的程度时,竞争将更加惨烈,企业的差距由利润率的高与低,转化为盈利或亏损,甚至威胁企业的生与死。为避免资产损失,企业不会坐以待毙。他们将对过剩的程度和产业前景做出各自的判断,作出自己的选择。此时,公平、有效的竞争将促使部分企业转让有效资产,及早退出;有的会选准目标企业开展并购重组;有的关闭生产线,加速创新、另寻出路;也有的选择进入破产程序,实现重整,或和解,或清算。银行作为主要债权人也会做出理性的选择。这一过程将持续到产能回归到市场可接受的程度、恢复供给与需求的再平衡。经过这一轮结构重组,将使优势企业脱颖而出,促进技术进步、集中度上升,实现结构升级。

  为此,这次去产能,应当理清政府与市场、与企业的关系,由行政性去产能向市场化、法治化去产能转型。“增产能”是市场行为,“去产能”也是市场行为,政府都不要替代。市场提供去产能的动力、决定去产能的“度”,是结构重组的平台,并能依据法规调整利益关系;投资者、债权人和企业则自主决策,自担风险;政府责无旁贷的是创造产能退出的环境条件,如完善相关法律法规、完善社会保障底线,必要时救助失业员工。

  我国从上世纪90年代中期就开始了去产能法律环境和体制环境的建设,职工养老保险、失业保险、最低生活保障已经建立;劳动合同法对辞退员工的补偿有了明确规定;2006年修订发布的破产法在清算之外已经扩展到和解、重整,较好地适应了当前的形势;企业并购的相关规定已大体完善。总体上看,利用市场平台、依法依规实现市场出清的条件已经基本具备。这次去产能首先应当利用已有的法律、法规和社会保障体制,对不足之处可在实践中进一步完善,包括必要时政府资金的支持,不得已的选项才是短期行政性工具。政府应以较大的精力研究新的破产法,特别是如何用好“和解”和“重整”工具;借鉴上世纪90年代建立再就业中心、开展再就业培训、多种途径下岗分流的经验;加快完善“随人走”的社保和基本公共服务,增强员工的可流动性,支持异地就业,确保社会稳定。

  淘汰“落后”与压缩“过剩”不应混为一谈

  产能落后是技术性判断。产品的功能、品质是否落后要由用户说了能算,市场会淘汰,不需政府干预,如磁带录像机、彩色胶卷,已基本上被新技术无情淘汰。政府关注的“落后”是产品和生产过程中涉及能耗、环境、安全、卫生等外部性的那些落后。淘汰这类“落后”,一是由政府制定的强制性标准加以界定;二是通过严格监管,在全国统一、无例外地执行:产品不达标不准入市;生产过程不达标必须停产。

  产能过剩是个市场判断。应当过通过公平、有效的竞争倒逼企业关停并转,恢复供需的再平衡。

  因此,淘汰落后与压缩过剩是两个不同的范畴。当然,两者也有一定相关性。我们要把“去过剩”作为产业升级的机会。去产能,首先应当去掉落后的产能。当前应修订并发布水平相对较高的质量、能耗、环保、安全、卫生等具有外部性的强制性标准,限期实行。企业则可以通过技术改造达到标准,继续生产,实现结构升级;也可以关闭生产线,实现去产能。

责任编辑:杨哲宇 | 版面编辑:杜春艳
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