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流动儿童教育关乎城市未来

2017年05月26日 14:10 来源于 财新网
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城市的规划不应该以一批儿童的教育为代价。只有今天的城市做到“有教无类”,才能换来未来城市的健康发展
2015年5月28日,北京,孩子们在位于北京石景山区衙门口社区的一所打工子弟学校上课。图/视觉中国

  文|陈媛媛

  上海财经大学经济学院副教授、高等研究院人口流动与劳动力市场研究中心主任,上海交通大学中国发展研究院特聘研究员

  随着中国劳动力从农村到城市的大量转移,跟随父母流动至城镇的流动儿童和无法跟随父母外出的留守儿童数量都与日俱增。根据2016年《中国流动儿童发展报告》显示,中国有超过3500万的流动儿童和6100万的留守儿童,这近一亿儿童的教育,是目前中国教育公平中最大的一个问题,也是在六一这个特殊的节日,我们需要正视和呼吁的问题。

  首先,需要肯定的是,国家这些年在解决流动儿童教育方面采取了很多积极的措施,并且从不同层面上推动了流动儿童教育问题的有效解决。总体来看,现在有接近80%的流动儿童是在城市中的公办学校就读的。每个城市在实际落实政策上有很大的差异,以几个特大城市为例,2012年,在小学阶段,北京有74.7%的流动儿童进入公办学校就读,上海有超过70%,广州和深圳仅有41%和46%。当然,我们不能仅仅只看这几个数据来简单地评判不同城市政策上的优劣。以北京为例,不能进入公办学校的流动儿童,只能选择在民办打工子弟学校就读,截至2014年底,北京仍有127所打工子弟学校,其中62所是未审批的打工子弟学校。在这些学校就读,全部需要由家长来支付学费,仅有部分学校能够获得少量的政府补贴,此外这些学校受政策环境和拆迁等因素的影响,随时都有被关闭的可能。在广州和深圳,流动儿童所就读的民办学校则全部获得了政府的审批,学校环境也比较稳定,每学年学费水平一般在5000元到10000元之间,对于符合要求的学生,广州政府会提供1500元/年的学位补贴,深圳政府会提供最多不超过5000元/年的学位补贴。

  上海在这方面应该说是做得最好的,2008年以后,流动儿童进入公办学校和民办农民工子弟学校就读都可以享受免费的义务教育。特别是在2008年到2013年期间,进入这些学校的门槛也不算高。《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》这本书中总结了冯帅章老师和笔者从2008年开始在上海进行流动儿童调研的研究成果。基于我们在上海五个区、共20所小学、近3000名学生的跟踪调研,本书从学生、家长、教师、学校以及政府制度等各个层面分别对流动儿童与本地儿童,以及公办学校和民办农民工子弟学校之间的差异进行深入的对比研究与分析。

  这里,我想通过我们的研究结论来澄清一下人们对于流动儿童在城市教育问题的一些误解。第一,很多人认为流动儿童因为家庭背景比较差,父母工作太忙,即使放在公办学校就读也不能改变他们的状态。我们的分析发现,将流动儿童纳入公办学校就读,可以显著地提高他们的学习成绩,并且对于家庭背景越差的孩子,学校的正面影响越大。在公办学校内部,流动儿童与本地儿童的表现并没有显著的差异。也就是说,如果我们给他们提供一个较好的教育环境,这些孩子完全可以跟城市的孩子一样优秀。

  第二,很多人认为流动儿童抢了本地儿童的教育资源。实际上,2008年上海之所以有条件让市中心城区的所有流动儿童进入公办学校就读,主要是因为当时上海户籍的学生正是低生育率的一代,很多公办学校面临生源不足、可能被关闭的风险,因此接纳流动儿童入学在很大程度上解决了公办学校的生存问题。在上海,学生入学是有优先顺序的,首先需要满足户籍学生的入学需求,然后才能满足非户籍学生的需求。因此,大量接纳流动儿童的公办学校很多是公办学校中质量中下的学校。

  第三,很多父母担心让流动儿童进入公办学校就读,会不会对本地儿童有负面的影响?在我们的调研中,确实有1/3的本地家长认为公办接受流动儿童入学会降低学校的质量。当问他们要不要一起编班的时候,有1/3的本地家长认为流动儿童和本地儿童应该单独编班。从表面上看起来,确实是流动儿童比例越高的学校,学生的平均成绩越低。但是进入不同类型的学校,跟孩子的家庭背景和学校的质量都有关系,当我们考虑到这些因素以后,我们发现在公办学校里,把流动儿童和本地儿童放在一个班级,对本地儿童没有负面影响,并不是流动儿童比例越高的学校,学生的成绩越差。这个研究的结果,跟很多外国的研究结果很相近,他们也没有发现弱势群体的学生对优势学生有负面影响。

  总体来看,上海在2008年到2013年期间流动儿童的教育问题确实得到了卓有成效的解决。但是,从2014年开始,在大城市人口控制的背景下,流动儿童的入学门槛提高了。从原有的“临时居住证”提高到父母一方需要有“居住证”或者需要有连续两年的“灵活就业证”。从2016年开始,要求连续三年的“灵活就业证”,而且居住证的办理条件从原来缴纳半年社保,增加了合法居住的要求,也就是外来人口租赁的房子必须有房产证才能办理居住证。这些门槛的设定,意味着父母在小型企业工作,自己做小生意,或者租赁在农民宅基地房屋中的学生都不能在上海入学。上海大学社会学院在上海郊区幼儿园做的一个调查发现,有一半以上的幼儿园大班学生是不符合这个入学条件的。在北京,入学门槛在2014年以后也有了相应的提高,从原来的“五证齐全”,到后来有些区需要二十多证齐全。从小学招生数量上看,2014年北京和上海的小学一年级流动儿童招生数量均下降了2万多名,而同期广州和深圳的一年级流动儿童的招生数量分别上升了5000和1万名。

  这些入学门槛的提高是否真的可以“帮助”城市控制人口呢?根据上海金融与法律研究院聂日明老师利用各城市入学数量的数据估算,从2013年到2014年,上海和北京每1万常住人口中,小学入学招生人数减少了七八个,而同期广州和深圳的这个比例都在上升。也就是说,入学门槛的提高只是减少了流动儿童在校学生的数量,而他们的父母很多仍然留在城市工作。

  那么,不能入学的孩子去哪里了?第一种情况,是回老家成为留守儿童。根据我们对上海流动儿童的跟踪数据,在上海读小学的流动儿童,到了初二阶段,已经有一半的孩子回老家读书。在回去的孩子中,有80%是自己回去的,跟父母一方一起回去的仅占10%。对于流动儿童的家长来说,特别是低技能劳动力的家长,来上海工作挣钱是他们到城市最主要的原因,也是他们抚养子女的经济保障,他们不会因为子女的入学问题放弃这里的工作机会。

  第二种情况,很多孩子到上海或北京周边的地方上学,他们要么上寄宿学校,要么每天长途跋涉去上学。

  第三种情况,很多家长不愿意孩子回家做留守儿童,他们只好让孩子继续上幼儿园。现在幼儿园有很多8~9岁的孩子,而上海规定超过入学年龄的孩子是不能再报名上小学的。

  第四种情况,有一些孩子上私人开的补习班或者地下学校。这部分孩子未来要在上海进入正规的学校是个很棘手的问题,有一些可能长期潜伏在城市却不能接受正规的教育。

  入学门槛的提高带来的另一个后果是上海100多所民办农民工子弟学校的生存问题。由于上海民办农民工子弟学校的经费全部来源于政府给的生均经费,入学门槛的提高使得民办农民工子弟学校的生源数量急剧下降,这些学校不得不减班裁员,老师工作的积极性受到严重打击。很多学校因为生源不足不得不关闭,从2014年以来上海一共关闭了20多所民办农民工子弟学校,今年会有更多的学校要关闭。实际上,能够生存到今天的上海农民工子弟学校都是农民工子弟学校中质量较好的学校。从2008年上海市开始把他们纳入民办教育以后,上海市给予的生均经费从2008年的每个学生每学年2000元提高到2014年的5000元。我们的研究发现,民办农民工子弟学校在这期间的质量有了非常显著的提高。到了2014年,在民办农民工子弟学校与公办学校之间,学生的数学成绩已经没有差异了。与公办学校2014年生均经费17000元的成本相比,民办农民工子弟学校以更低的成本解决了流动儿童的教育公平问题。随着二胎政策的放开,未来几年上海学生入学的需求将会提高,这些学校可以作为我们教育资源的重要补充。而今天这部分学校的关闭,将使得未来流动儿童在城市的入学问题面临更大的困难。

  大城市入学门槛提高的最根本原因是大城市的人口规模控制和倾向于接纳高技能人才的城市人口政策。然而,根据上海交通大学陆铭教授的研究发现,上海和北京实际上还没有达到最优的人口规模,目前的很多“城市病”主要是因为城市的公共服务供给不足引起的。城市的人口规模有它发展的市场规律,城市的最优人口结构也是由市场决定的。在国际上,较大的城市中高技能与低技能的人口一般达到1:1的比例。如果我们用行政手段控制低技能的劳动力进入城市,那么无疑将提高城市中各服务行业的价格,最终将阻碍城市的发展潜力,损害在城市中所有人的利益。

  从长远来看,流动儿童最终都将成为城市的劳动力。我们跟踪的第一批流动儿童,目前已经上高一了。从我们的数据来看,读高中的孩子大部分都回去了,但是读职业中学、工作或者失业的,大部分还是回到上海来的。北京大学宋映泉教授在北京做的跟踪调研也发现,流动儿童大部分还是回到北京工作或者读大学的。他们为什么回到城市工作?这是因为我们城市的劳动力是稀缺的,城市中有很多的工作机会。从上海现在的人口结构来看,14岁以下的上海户籍儿童的比例,相对于其他年龄段要少很多,也就是说未来上海的老龄化会很严重,如果不让非户籍人口来到城市工作,那么城市将面临劳动力严重短缺的问题。

  因此,在短期内,今天城市的发展建设需要流动儿童的父母来完成,从长期来看,未来城市的发展需要今天的流动儿童。正如雨果所说的“多建一所学校,少建一所监狱”,城市的规划不应该以一批儿童的教育为代价。只有今天的城市做到“有教无类”,才能换来未来城市的健康发展。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
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