财新传媒
观点网 > 聚焦 > 正文

中国下一程:需要什么样的土地改革

2017年07月15日 19:10 来源于 财新网 | 标签:产权安排与要素流转——农村改革与城市化
可以听文章啦!
以土地宽供应保增长的时代已经结束,土地的发动机功能不再。中国下一程的经济如果不能转向创新驱动,而是继续加大土地依赖,转型将归于失败
城乡中国之转型成功并进入城市中国阶段,打通城乡的制度改革是关键,土地制度的系统改革是关键之关键。图自东方ic

刘守英︱文

中国人民大学经济学院教授

  编者按:近日,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布,引起全社会的广泛关注。中国城市化进程高速推进,新的经济发展形势下,土地制度安排将何去何从?为此,中国财富管理50人论坛举办“产权安排与要素流转——农村改革与城市化”内部研讨会,美国三一学院经济系荣休教授文贯中做主题发言,多位学者参与研讨,观点激烈交锋,共诊改革时局。财新网特此选编发言。

  一个关于土地改革的内部研讨会,照样引来那么多有识之士的参与,照样是火星四溅,照样是一迟疑就说不上话。这种氛围成为土地问题讨论的惯常风景。这说明土地问题仍然是全社会高度关注的热点,也说明土地问题在当今中国还没有解决,于是,土地问题本身就成了问题。

  我们有理由对土地改革仍然充满期待。中共十八届三中全会已经制定出土地制度改革的框架,中央深改组部署的全国33个土改试点县也进入试点评估、总结和政策、法律提炼阶段。近期有关部门修订的《土地管理法》修正案向全社会公开征求意见。大家之所以对土地改革如此关注,还因为这一改革的走向和成败在一定程度上对中国经济下一程的影响举足轻重。

  不知是因为巧合还是制度作用使然,1998年全面修订的土地管理法与中国的园区工业化与快速城市化高度契合。自那以后,中国经济奇迹般增长,工业化、城市化高歌猛进。尽管各种言论对这部法律的褒贬不一,但一个不容质疑的事实是,过去20多年出台的那么多部法律中,1998年的《土地管理法》应该是对国民经济变革影响最大的法律之一。其中的几项主要制度安排成为推动中国经济高速增长、或曰“中国奇迹”的主要推手。

  这几项制度安排是:农地转用实行政府征收、经济主体从事非农建设必须使用国有土地;国家为了保护耕地,实行基本农田中央政府审批和用途管制,对地方建设用地规模实行规划管制和年度计划指标管理;土地转让收入及土地相关税收主要留归地方。这套制度安排的结果是形成以地谋发展,即在最严格耕地保护制度的同时,对有发展机会的区域实行土地的宽供应,保证了经济高增长;地方政府以扭曲的工业用地价格招商引资,利用土地提供园区基础设施,促进高速工业化,使中国成为世界制造工厂;利用土地的资本化和以地融资,解决了中国城市发展所需的巨额资本来源,助推快速的城市化。

  但是,这套制度架构近年来的制度收益明显降低,制度成本上升,对国民经济运行的风险加大。主要表现为:经济增速下行和经济发展阶段转换以后,继续靠放土地拉增速的效力减低,一个明显的事实是,近几年随着经济增长的阶段性转换放慢,土地的需求下降,地方土地供应的增速也跟着慢下来;以地招商引资的作用减低。

  具体表现为,全国性的工业用地占比下降,制造业用地需求下降,东部地区的企业经过上一轮的发展已经告别资本短缺,企业升级后土地成本份额下降,以土地抵押获取贷款的需求下降,中西部地区企业进入意愿低,发展机会不足,地方政府继续以地低价招商和提供比东部地区更好的基础设施,但入驻企业少,园区绩效不佳;在实体企业用地需求减少、房地产供地与政府土地收入挂钩下,房地产用地继续保持低位,为了保增长,地方政府把更大比例土地配置到基础设施用地,供地结构失衡加大,加剧国民经济结构的失衡;土地出让的成本上升,地方政府出让净收益下降,政府债务和以地偿债压力加大;土地出让收入不足以支撑大规模建设资金需求下,地方政府不得不加大土地抵押融资,加大银行金融风险。

  由此,笔者认为,土地制度改革,最主要是要对经济增长阶段性转换后土地功能的变化做反应,对原有制度实施的收益、成本与风险变化做评估,并在此基础上,对相关制度安排做出负历史责任的完善与修改。

  中国经济的下一程会有一些显著不同于上一程的特征,对这些特征的把握将有利于研判土地管理法修改的基本方向。一是经济发展对土地的依赖减低。中国下一程的经济如果不能转向创新驱动,而是继续加大土地依赖,中国的转型将归于失败。随着经济增长转入中高速,以土地宽供应保增长的时代已经结束,土地的发动机功能不再,土地配置效率的提高对经济增长的质量将发挥更重要的作用,土地供应与配置方式如何因应这一变化,是土地管理法修改回避不了的第一大问题。

  二是产业转型升级使土地低成本支撑的产业竞争力减弱。要素相对价格、比较优势与制度成本的变化,使中国不可能继续依靠土地的低成本保住世界制造工厂地位。一部分区域、城市、产业、企业通过转型升级提升全球竞争力。一些丧失竞争力的区域、城市、产业、企业将面临转型和死亡。建设用地结构的优化与工业用地的重组以及供地方式的改革,土地制度改革也必须应对这一变化。

  三是必须认真对待城乡中国作为一种经济社会形态的长期存在。从经济社会形态来看,中国的现代化须经历三个阶段:乡土中国、城乡中国、城市中国,而非从乡土中国直接抵达城市中国。城乡中国之所以成为一个独立的经济社会形态和发展时期,是因为它具有一些独特的特征:不同于乡土中国和城市中国的稳定状态,城市和乡村因经济、社会与制度变迁而不断变化;将经历一场由人口迁移的代际差异引发的城乡结构革命,第二代农民工的离土离农、出村不回村,引致农业功能与形态变化,乡村产业和业态变化;将出现城乡形态的巨变,村庄高度分化,大部分村庄的衰败与部分村庄的活化并存;一部分小镇的成长,成为连接城市与乡村的驿站;一部分城市因要素集聚、知识扩散与创新活力而胜利,城市的生与死并存; 技术与制度的重大变迁将推动这一阶段的历史转型,人口迁移、要素相对价格变化将创造大量新的获利机会,诱发技术变迁,促进农业、制造业与服务业的转型升级加快,带来经济和政治行为主体的互动,促进制度变迁;城乡互动将取代单向城市化,人口在城乡之间对流,资本在城市寻求获利的同时资本下乡加快,土地在城乡之间的配置和资本化加快。

  城乡中国之转型成功并进入城市中国阶段,打通城乡的制度改革是关键,土地制度的系统改革是关键之关键。我们能聚集有识之士的智慧,找到支撑中国下一程的土地制度改革方略吗?相信能!

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邱楠添
文章很值,赞赏激励一下
赞 赏
首席赞赏官虚位以待
赞赏是一种态度
  • 1
  • 3
  • 6
  • 12
  • 50
  • 108
其他金额
金额(元):
赞 赏
财新传媒版权所有。
如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
推广

财新私房课
好课推荐

2017年07月29日    16:11
【郭广昌继续推进复星海外收购 联合国企为“避风头”】①就在郭广昌发表内部信的前一天,7月28日,北京三元食品股份有限公司( 600429.SH )发布公告,将联合复星以约6.25亿欧元(约合49.46亿人民币)收购拥有113年历史的法国食品品牌St Hubert。 ②接近交易的人士对财新记者表示,本来复星准备单独“吃下”St Hubert,但后来为了“避风头”,把这个机会“让”给了国企三元。 ③但在发改委、商务部审批的时候,两部门不允许国企控股,只允许三元投49%,以致复星重新进入,最后形成现在三元控股49%,复星51%的结构。据悉,此交易也设有反向分手费条款。(记者 张而弛 彭骎骎)
2017年07月29日    16:06
【腾讯1.57亿人民币投资英国游戏公司Frontier】财新记者获悉,腾讯于近日战略投资了英国游戏公司Frontier Developments(AIM: FDEV),腾讯以每股5.232英镑认购近339万股Frontier Developments新股,据此计算腾讯共投入接近1.57亿人民币。(记者 石睿)
2017年07月29日    12:28
特斯拉Model 3完成首批30辆车的交付,马斯克称预定量已超过50万辆。
2017年07月29日    12:14
【郭广昌再发"飞行感想" 聚焦理性海外并购:近期梳理非常必要和及时】复星集团董事长郭广昌指出,这次金融工作会议和最近对海外投资、中国金融乱象的梳理和规范,非常必要和及时,肯定能消除不少非理性投资和潜在威胁金融安全的东西。复星走出去是为了更好的回来,整合全球资源是为了更好地在中国发展。(中国证券网)
2017年07月29日    05:04
【特朗普更换白宫幕僚长】美国总统特朗普在推特上称,任命国土安全部部长凯利(John Kelly)为新的白宫幕僚长(chief of staff),代替现任的普利巴斯(Reince Priebus)。
2017年07月29日    04:20
【明尼阿波利斯联储主席:几乎没有通胀回升迹象】明尼阿波利斯联储银行行长卡什凯伊(Neel Kashkari)说:“我认为这个庞大的资产负债表目前并没有大幅度地推动经济发展。”我们决定,我们不要在利率方面有任何行动,先拭目以待更多的数据。就业市场依然强劲;但让人感到好奇的是,我们原本预计会看到薪资更加快速增长,他表示赞成未来几年在幕后缩减资产负债表。
2017年07月29日    04:20
【美股收盘涨跌互现 道指再创新高】道琼斯工业平均指数收涨33.76点报21830.31,涨幅0.31%,连续第三个交易日上涨。本周道指累计上涨1.16%。标普500指数收跌3.32点报2472.10,跌幅0.13%。纳斯达克综合指数收跌7.51点报6374.68,跌幅0.12%。
2017年07月29日    03:22
【铜价创2月以来最大单周涨幅】铜价创自2月以来最大的周涨幅。花旗集团表示,升至两年高点的铜仍有进一步上涨空间,此外最大产铜国智利上调了其价格预测。伦敦金属交易所三个月交割期铜本周劲升5.3%,创截至2月10日当周以来最大周涨幅。铜价周三曾升至每吨6,400美元,为2015年5月以来最高,也使得铜成为今年表现最好的工业金属之一。花旗发布报告称,预测铜价2018年均价料为6,415美元。
2017年07月29日    03:18
【美油收涨1.37% 本周创年内最大涨幅】美国WTI原油期货9月合约收涨0.67美元报每桶49.71美元。本周WTI累计上涨8.6%,为今年最大单周涨幅。布伦特9月原油期货收涨1.03美元报每桶52.52美元,涨幅2%。
2017年07月28日    21:39
【本周新增6家公司终止IPO申请】据证监会网站消息,本周中止IPO审查企业数减少3家,至33家。同时,查阅证监会信息发现本周新增6家公司终止IPO申请,达到65家。数据显示,截至2017年7月27日,中国证监会受理首发企业641家,其中,已过会59家,未过会582家。未过会企业中正常待审企业549家,中止审查企业33家。(证券时报)
财新微信

热词推荐
魏则西事件 毛超峰 数字货币 曹建海 刘芳 负利率 埃博拉 债券基金 强奸罪 中央委员 预警级别颜色 有其屋 布雷顿森林体系 迟浩田 一财网