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中国大城市没有“太大”:以供给侧改革治理城市病

2017年08月04日 10:33 来源于 财新网
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当前中国城市化进程的问题主要体现为“空间不匹配”,中国的大城市没有“太大”。供给侧改革在解决城市病问题上具有重要作用
供给侧改革的本质是要让供给和需求相匹配,在结构调整中提升经济增长的速度与质量,改善人民的福利。图/视觉中国

  文 | 陆铭

  上海交通大学安泰经济与管理学院教授

  供给侧改革的本质是要让供给和需求相匹配,在结构调整中提升经济增长的速度与质量,改善人民的福利。当前中国城市化进程的问题主要体现为“空间不匹配”,本文首先从参照系的角度论述中国的大城市没有“太大”。接着进一步分析大城市与人口内部技能分工的关系,大城市并非不需要低技能人群,低端劳动力供给短缺会影响城市经济发展,而城市的公共服务应覆盖低收入者,从而有利于提高服务业供给者,提高城市的吸引力。最后,结合世界主要国家的发展经验,我们认为供给侧改革在解决城市病问题上具有重要作用,并由此提出了有关对策和建议。

  一、大城市规模并非“太大”

  (一)理论模型拟合结果证明中国大城市不存在规模太大问题

  现阶段,中国大城市不存在规模太大的问题。ZIPF法则认为,对于一个国家来说,城市人口与其城市大小排名之间存在简单的相关关系。一个国家最大城市的人口数量为第二大城市人口数量的两倍,是第三大城市人口数量的三倍,以此类推,为第n大城市人口数量的n倍,即城市人口对数值与其秩排名之间存在明显的负相关关系(如图1所示)。一个国家的人口总量(P)等于所有大中小城市的人口数量的加和,即P=p+(1/2)*p+(1/3)*p+……+(1/n)*p,其中p表示首位城市的人口数量。那么相应的,p/P=1/(1+1/2+1/3+……+1/n)。即首位城市规模由国家总人口决定,但是同时随着国家人口规模的扩大,首位城市的人口集聚度(p/P)会因国家总人口增加导致的城市数量增加而降低。

  从经验数据来看,ZIPF法则已经被世界上很多国家的数据所验证。这个经验性的规律实际上在各个国家都普遍存在。中国原来是计划经济国家,在改革开放以前政府实施很多的政策把中国人口从大城市迁往小城市,从沿海迁往内地,导致中国的人口总体来讲是比较分散分布的。改革开放以后,随着市场在人口分布当中起到越来越重要的作用,中国城市和城市之间的人口分布越来越趋向于ZIPF法则。如果上海人口有规律可循,我们就可以去预测未来上海人口的规模,同理,如果ZIPF法则越来越适用于中国人口发展的话,我们基本可以推测中国未来的城市人口。每一个城市,只要找到它的排序就可以基本上预测这个的城市人口。当然,必须指出,ZIPF法则在最大的几个城市人口之间的关系上预测力较差,但这也只是统计误差的问题,总体上不影响ZIPF规律的成立。事实上,随着时间推移,中国城市正越来越接近ZIPF法则(见图1)。

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图1、2000年与2010年中国各城市(人口)规模与城市排名关系图

  此外,中心外围模型也可以帮我们理解城市与农村的关系,或者大小城市之间的关系。城市与农村之间(或不同规模的城市之间)的人口流动是因工资待遇差别所引起的。这里,我们提供一个一个高度简化的空间均衡模型。以简单的城乡二元体系为例,一国的总人口为P,其中城市就业人口为u。乡村所发展的是以T为核心的产业,T这个生产要素的量很难增长,往往为农业、旅游业、矿业,这个乡村也可以理解为小城市,其比较优势是发展某种资源总量受限的行业。乡村地区的平均收入即为F(T)/(P-u)。而城市地区的平均收入则为与人口规模有关的劳动生产率A(u)和生产函数的乘积再除以总就业,可以写作

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其中k表示资本总量。这样一来,城乡间的平均收入相等的条件即
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可见,只要城市存在持续的资本积累,再加上城市部门的规模经济效应,农村就必须持续减少人口来实现“空间均衡”。(注:大城市和小城市之间的关系也是一样道理。)

  当然,城市的人口规模增加也会带来一个成本c(u),所以最终的均衡应该写作

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但无论是历史经验还是理论研究都表明,随着技术进步和管理改进,再加上治理城市病本身可以利用人口所带来的规模效应,城市规模增加所带来的成本上升并不是非常快。比如地铁能够极大的提升城市交通效率、缩短通行时间,而恰恰是人口增长到一定规模,城市才能建设越来越多的地铁线路。同理还有治理犯罪的成本问题,当前中国城市治理犯罪成本下降,其中街道监控摄像头的普及是重要原因,而摄像头安装与人口密度和人口规模密切相关。也就是说,虽然人口增长可能带来更多的成本,但成本增加的速度远小于收益增加的速度,因此,城市化进程和城市大型化的进程仍然在继续。

  进一步探究国家总人口数与该国最大城市人口之间的关系。在图2所显示的模型中,横轴为2012年国家的总人口(对数变换),纵轴是每个国家最大城市的城市人口(对数变换),得到的两个变量之间的拟合度(R-squared)相当高,86%的数据变动可以用这条线来解释。由此可见,国家总人口对首位城市人口的解释力非常强大,可以说是一个经济规律,国家人口越多,首位城市的人口越多。如果按照这个标准,可以看到,相对于中国的总人口所决定的首位城市人口,上海的人口肯定是要继续增长的。在图2拟合线下方的国家大多是发展中国家,这些国家还有大量人口到进城,会使首位城市的人口进一步增长。上海的人口应该进一步增长就是在这样的背景之下的趋势。但需要强调的是,人口向首位城市集聚的过程是会慢于这个国家人口增长的过程。该模型的拟合系数是小于1的,为0.76。这说明,如果一个国家的人口增长为1%,那么该国首位城市的人口只增长0.76%,也就是说,这个模型拟合中,随着国家人口规模的扩大,人口向首位城市的集聚速度实际上小于这个国家的人口增长速度。

  图2、2012年各国家人口与最大城市人口分布图

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  (二) 中国存在城市建设拓展空间

  其次,一线城市建成区占土地的比重问题同样值得关注。以日本为例,从东京圈的地图上看,以市中心为圆心半径50公里的边界西边是山,东边会遇到海湾,而向南基本上没有自然地形的限制,都市总体可以蔓延到70公里。而北京从天安门往南50公里就是北京新机场的选址,已经进入河北。上海的城市开发强度是45%,这一数据具有误导性。该指标是用上海城市建成区面积除以辖区面积,这个比重比世界上很多城市都高,但对比而言,上海辖区面积是东京圈的一半左右,分母减小对应计算得到的开发强度变大。因而都市圈发展的衡量应以都市圈辐射半径为参照系,从上海到苏州的直线距离只有80公里,且范围内地形基本全是平原,除了保护一部分水源地,需加强必要的自然生态保护外,城市建设拓展还有不小空间,只需完善轨道交通把区域之间连接起来即可。

  (三)区域间发展中平衡和均匀概念的异同

  在谈到区域间发展平衡的时,人们往往混淆了平衡和均匀两个概念。真正的均衡发展是人均指标,如果一个区域具有发展规模经济的效益,那么可以通过发展GDP、增加总量来提高人均。但如果一个地方的经济发展所依赖的产业结构受制于某种核心投入品的数量,GDP总量发展较慢,要提高人均的话就要依靠减少人口。探究一个国家的经济活动和人口的空间分布的情况,以美国为例,下图用红色和蓝色区分了美国经济活动的分布,其中用红色表示的地方占据了美国GDP的50%,可见美国的经济高度集中在少数地区,但美国并非是一个高度区域不平衡的国家,其经济分布特点是高度集聚但较为平衡,州之间人均GDP指标差别不大。

  图3、美国GDP分布图

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  图4、2009年美国各州GDP份额和人口份额

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  中国与美国相比,经济的集聚现象并不高,中国区域间人均GDP差异的真正原因是人口流动的滞后于经济的集聚。供地和人口的限制一定程度上抑制了沿海省份(特别是大城市)的GDP增长,同时也阻碍了经济效率的提升。片面通过追求经济的均匀分布来实现平衡发展,结果却是效率与平等兼失。

  图5、2010年中国各省份GDP份额和常住人口份额

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  二、低技能劳动力对城市发展的重要作用

  人口内部技能分工是城市化进程中又一重要问题。技能互补性是指当城市吸引高技能劳动力的同时,会对低技术劳动力产生两方面需求:第一,低技术劳动力在生产环节与高技能者相互配合;第二,高技能者需要把生活中的消费外包到市场,从而扩大低技术劳动力在消费性服务业中的就业。中国大城市的问题在于吸引了足够多的大学生,但缺乏足够的低端劳动力。而在市场经济里,这二者是互补的,造成的一个结果是低端劳动力价格变得昂贵,例如北京和上海的保姆月薪超过八千元也很正常。因为高、低技能者之间的互补性,在城市发展进程中,限制低端劳动力供给可能降低高端劳动力生产率,以及城市对人才的吸引力。此外,研究表明,在当前的户籍制度下,城里市没有本地户籍的人群面临收入低、生活幸福感不高、对政府及社会公众缺乏信任等问题。

  此外,留守儿童的问题得到大家越来越多的重视。很多人提出,要鼓励农民工回乡创业,并且他们认为鼓励农民工回乡创业,可以缓解人口向大城市移动的趋势。但大城市的问题不能通过控制人口来解决,尤其是在追求收入提高的人口,当控制此类人口流入的时候,会引起大城市的人口的相对供给不足,结果必然是此类劳动力供给不足和价格上涨。同时,回流的人口相对于在大城市的收入下降,这种损失却被忽视了。因此,要解决农村留守儿童的问题,最终唯一的道路就是创造条件让他们与父母一起在城市居住并接受教育,让农村居民教育水平大幅度低于城市居民的现状(见表1)不成为未来城市发展的制约因素。

  表1、1982-2010全国、城市和农村平均教育水平  

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  三、供给侧改革治理城市病

  观察世界主要国家的发展经验可以发现,供给侧改革在解决城市病问题上有重要作用,国外的大城市如纽约、伦敦、洛杉矶、包括东京等,都曾在上世纪五、六十年代出现非常严重的城市病问题,而半个多世纪以来,这些城市(或都市圈)基本均实现了人口翻番,城市病问题也逐渐缓解,城市环境也不断改善。这些案例带给我国的启示主要有:第一,改变生产方式,持续发展经济,提高城市或者整个国家服务业的比重,当服务业占比提高,环境污染问题就会缓解;第二,推广低碳生活方式,用大规模的轨道交通取代汽车出行,东京地铁出行的比重在高峰期可以达到90%以上,一方面保护了城市环境,另外拥堵问题也得到了解决。

  由此可见,城市病是可以得到有效治理的,在具体实施上,要加强供给侧改革,改善城市基础设施和公共服务的数量、质量、结构和空间布局。第一,市场和政府要做到真正的互补,让市场成为配置资源的决定力量,同时政府更好的发挥作用。既要充分动用价格机制来进行城市治理,也要在价格机制不能有效发挥作用的领域结合行政管理和规划的手段。第二,城市管理要针对行为本身,不能针对特定身份的人。比如控制低技能劳动者的数量反而将抬高城市成本,同时造成社会不和谐以及身份歧视等问题,这类做法背离了文明社会的发展方向,也不符合社会主义核心价值观。第三,从长远来看,高、低技能的劳动力将越来越多地共同生活在城市(特别是大城市)里,公共服务要覆盖低收入劳动者,而不应按照户籍来分配。未来中国一定要坚决贯彻十八届三中全会的有关决议,坚持市场配置资源,政府更好地发挥作用。同时要深刻践行社会主义核心价值观,走公共服务常住人口全覆盖的道路。

  本文为作者在“CMRC中国经济观察”第50次季度报告会(2017年7月30日下午,北京大学国家发展研究院)上的发言稿。关于中国大城市发展更为详尽的讨论,请参阅作者的《大国大城》(世纪文景出版集团)。  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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