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铁路供给侧改革改什么

2016年12月21日 15:22 来源于 财新网
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铁路供给侧结构性改革,应着力解决大量高铁运能闲置和大都市区轨道交通运能及货运能力短缺并存的问题,使铁路的空间结构、功能结构与需求结构相适应
赵坚
北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师, 北京交通大学中国城镇化研究中心主任。主要研究领域为 交通运输与国民经济关系研究,集聚经济与城市化,产业组织与企业理论。

  【财新网】(专栏作家 赵坚)刚闭幕的中央经济工作会议对2017年的工作作出部署,并发出了一些不同以往的政策信号,需要深入正确理解,准确坚决地加以贯彻执行。中央工作会议提出“要把防控金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点”。那么首先就要识别主要的金融风险点在哪里?本文认为三四线城市房地产库存和大量高铁项目运能闲置是两个最主要的风险点,还要大规模建设的所谓“八纵八横”高铁网是最大的金融风险点所在。

  源于“资源空间错配”的金融风险

  “三四线城市房地产库存过多”和大量高铁项目运能闲置的共同问题,是“资源的空间错配”;在没有住房需求的地方盖了过多商品房,在客运需求不多的地方修建了只能运人不能运货的高铁。“资源的空间错配”不能通过价格机制实现市场出清,而难以通过市场机制出清的“资源的空间错配”构成了金融风险的源头。

  人口的流动方向是从农村和三四线城市流向大城市、大都市区,降低价格也无法出清房地产库存,况且三四线城市的房地产价格本来就低,几乎没有降价空间。除京沪、京广通道上高铁的运能得到较高利用外,其他高铁项目的运能大量闲置。兰新高铁每天只开行5对高铁列车,而兰新高铁有每天开行160对以上高铁列车的运能,运能的大量闲置导致其运输收入甚至不足以支付电费。要增加兰新高铁的客流,至少要把2亿人口迁移到兰新通道,而这是百年以后都不可能实现的。过多难以消化的房地产库存和运能大量闲置的高铁项目主要是用银行贷款建起来的,由此将导致大量的银行坏账,并导致严重的金融风险。

  高铁的金融风险与三四线的房地产相当

  按照《中国住房发展报告2015-2016》的数据,截至2015年底,我国商品住房总库存约40亿平方米。由于这些库存主要分布在三、四线城市,房价较低,按每平方米3000元计算,这些难以消化的商品房库存的总市值为12万亿元。假设随着城镇化进程,其中的一半可逐步消化,那么三四线城市不能消化的房地产库存为6万亿元。

  高铁的金融风险与三四线城市房地产的金融风险或在同一水平。中铁总对高铁的收支状况严格保密,但从其公布的负债和客运收入数据,可得出如下判断:即使不考虑高铁的运营成本,高铁的全部运输收入尚不够支付建设高铁的贷款利息。该判断的根据是,2015年底中铁总的负债为4.09万亿元,其中至少3万亿是建设2万公里高铁和购置动车组的投入,按5%的利息计算,每年应支付的贷款和债务利息为1500亿元。而中铁总2015年的客运收入为2506亿元,如果其中50%是既有线列车的客运收入,高铁的客运收入仅为1253亿元,不够支付贷款利息。如果中铁总的货运和普通铁路客运能够盈亏平衡的话,中铁总2015年的亏损要高达上千亿元。中铁总要靠财政补贴和不断借新债还旧债来维持,已经陷入债务负担恶性增长的深渊。

  即使在这种情况下,高铁的建设规模还要继续扩大。根据2016年7月国家发改委公布的《中长期铁路网规划》,到2020年,高速铁路要达到3万公里,形成“八纵八横”的高铁网,2025年要达到3.8万公里,远期高铁要达到4.5万公里。为拉动地方经济,地方政府表现出建设高铁空前大的积极性,郑州、西安、武汉、长沙等多个省市政府提出要在“四纵四横”高铁网络的基础上,建设“米”字形高铁。按照目前每年8000亿的投资规模,2020年中铁总的负债要达到7万亿—8万亿元。

  飞速运行的高铁确是一道亮丽的风景,为人们出行提供了更多的选择。但高铁只能用于满足旅客的出行需求,不能用于运输货物的生产性需求,因此只有在人口规模大、密度高、收入水平高的地区才可能有足够大的客流,才可能实现盈亏平衡。2011年7月投入运营的京沪高铁在年旅客发送量超过1亿、每天高铁列车开行对数超过100对以后,才有报道说在2015年实现了66亿元的盈利。但该消息还没有得到中铁总的证实,因为京沪高铁公司只拥有高铁线路,没有高铁动车组、没有高铁的运营和维修人员,只有京沪高铁公司向相关铁路局支付的委托运营费能够覆盖后者成本的情况下,才能说京沪高铁真正实现了赢利,这需要中铁总提供高铁的运营和维修成本数据。

  高铁项目是否存在金融风险,从其每天开多少对车,每年运多少人,就可以做出粗略判断。一条高铁至少有每天开行160对高铁列车的能力。如果能力利用率达到60%可以实现盈亏平衡或略有赢利,每天要开100对车,年发送旅客要近1亿人次。如果能力利用率仅为50%,客运收入或能覆盖可变成本,该高铁项目能够支付银行利息,但无力偿还本金。如果能力利用率仅为10%,每天只开16对车,该高铁项目的客运收入都不足以支付运营成本,但形成90%闲置能力的投资是有成本的,需要支付银行的贷款本息。这就需要不断新增贷款,靠借新还旧来维持运营,由此造成负债规模恶性膨胀,产生极为严重的金融风险。

  在人口规模和人口密度远低于京沪通道的地方建设高铁,只会长期处于亏损状态,政府财政最后要为高铁节约旅行时间的价值买单。至于说建高铁应主要考虑社会效益,高铁带动了房地产和地方经济的发展。那么建既可运人又可运货的普通铁路所产生的社会效益,和对地方经济的带动作用远大于高铁。1908年通车的沪宁铁路催生出长三角城市群,1907年通车的石太铁路把石家庄从不足600人的小村庄变成目前人口超400万的大城市;其中起主要作用的是铁路的货运功能,铁路货运会在当地产生机车车辆维修、物流、仓储需求,会引发制造业和服务业的集聚,从而推动当地经济发展;这是只能运人的高铁所无法比拟的。实际上在中西部地区建设只能运送旅客的高速铁路,会造成货运能力不足和高铁运输能力大量闲置,而建设速度目标值每小时160公里左右既能运货又能运人的高等级普通铁路更有利于中西部地区的经济社会发展。

  以推进京津冀一体化为名,国家发改委2016年11月批复的京津冀地区城际铁路网规划方案提出,到2020年前实施北京至唐山、北京至天津滨海新区、北京至石家庄等9个城际铁路项目,总里程约1100公里,初步估算投资约2470亿元,基本实现京津石中心城区与周边城镇0.5—1小时通勤圈。目前京津冀的铁路网密度已经是长三角的1.7倍,珠三角的2.36倍,但人口密度远低于长三角、珠三角。在北京—天津—唐山通道、北京—石家庄通道上已经有高铁和时速160公里的普通铁路,且高铁开行对数还不到运能的50%。这些重复建设的高铁项目的长度都在数百公里,根本不能作为通勤铁路。通勤一般只发生在大都市区之内,通勤距离不会超过70公里。通勤时间的计算是从住所到工作地点的时间,而不是在城际高铁上的旅行时间,高铁票价昂贵也不适合通勤需求。北京直线联接唐山的城际高铁项目,北京到石家庄等城际高铁项目只会增加闲置运能,造成更严重的亏损和更大的金融风险。

  以“高铁走出去”为口号,某些国有铁路企业全然不顾金融风险,在国外根本不具高铁建设条件的地方,以低价竞标的方式拿项目。中资企业在委内瑞拉承建的高铁项目已成为烂尾工程,垫付的巨额资金已无法收回。由中铁总牵头建设的印尼雅万高铁,已经注定是一个血本无归的项目。如果不按商业原则办事,国外高铁项目不仅存在严重的金融风险,而且存在法律、外交、政治等多方面的风险。如果我国承建运营的国外高铁项目长期严重亏损,高铁项目还会成为“一带一路”建设上的定时炸弹,严重影响国家间关系。

  铁路供给侧结构性改革的思路

  中央工作会议指出,供给侧结构性改革“就是要减少无效供给、扩大有效供给,着力提升整个供给体系质量,提高供给结构对需求结构的适应性”。我国铁路的供给侧结构性改革,应着力解决大量高铁运能闲置和大都市区轨道交通运能及货运能力短缺并存的问题,使铁路的空间结构、功能结构与需求结构相适应。

  高铁是资本高度密集的大运量交通方式,每公里高铁的建设成本是普通铁路的2—3倍,且只能运人不能运货,高铁的这种技术经济属性决定了,只有在人口规模大、密度高的通道,才可能有大量客流,才可能覆盖高铁的建设和运营成本。因此,我国的高速铁路总里程不宜超过5000公里。

  我国已经修建了2万公里的高铁,相当少建了4万公里普通铁路,这一方面导致了高铁运能的大量闲置,另一方面造成我国交通运输结构的严重恶化。由于铁路货运能力不能满足需求,我国铁路货运周转量的市场份额(不包括远洋运输)从2005年的49.7%下降到2014年的21.1%,而公路货运周转量的市场份额从2005年的20.8%上升到2014年的47%。由于铁路货运发展严重滞后,我国大量用汽车运输煤炭等基础原材料,用稀缺的石油资源换廉价的煤炭资源,大幅度提高了物流成本,严重降低了国民经济整体的资源配置效率。美国是世界上公路运输最发达的国家,但其铁路货运周转量的市场份额在40%左右,一直高于公路货运的市场份额。以此为参照,我国本应多建一些客货混跑铁路或货运铁路专线,但不是高铁,

  当前我国铁路的建设重点应当是大都市区内的轨道交通。我国的特大城市和一些大城市出现了严重的交通拥堵,这是轨道交通不适应大都市区发展的市场信号。我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段,按未来可能出现20个左右人口在2000万以上的大都市区、每个大都市区需要建设2000公里左右轨道交通推算,我国大都市区的通勤铁路和城市轨道交通的建设规模可达4万公里,存在巨大的投资空间。大都市区中一条通勤铁路的长度在30—50公里左右,一般不超过70公里。大都市区的通勤铁路不仅能够缓解特大城市在人口、交通、环境、就业、住房等方面的压力,还能够在通勤铁路沿线形成多个中小城市,容纳更多的外来人口,能够在更大空间范围实现更高水平的集聚经济。在通勤铁路车站周边进行高强度房地产开发,可以使建设通勤铁路带来的土地升值收益回归建设运营主体,可以吸引社会资本采用PPP方式进行建设和运营,降低金融风险。

  本次中央工作会议要求,“房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应,提高住宅用地比例,盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能,带动周边中小城市发展”。这或是支持大都市区发展的政策信号。

  铁路进行供给侧结构性改革,就应停止新开工的所有高铁项目建设,在建的高铁项目要尽可能改建为时速160公里左右的客货混跑铁路,要把铁路建设的重点转向大都市区轨道交通。为此,铁路必须进行打破垄断实施重组的改革。本次中央工作会议已经要求铁路等领域的改革要“迈出实质性步伐”,深化铁路改革已经不容拖延了。

  作者为北京交通大学中国城镇化研究中心主任 

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
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